摘要：《事业单位人事管理条例》的出台进一步明确了事业单位养老保险改革的方向。本文以实行事业单位养老保险制度改革多年的山西省A县为切入点，在梳理改革历程的基础上，通过这一微观视角分析影响事业单位养老保险改革的主要问题及成因，并从缴费责任、待遇确定等制度设计层面探寻相应的解决对策,为推进事业单位养老保险改革提供有益参考。
关键词：事业单位；养老保险；制度改革
2014年7月1日，国务院颁布的《事业单位人事管理条例》开始实施，其中以立法的形式明确了事业单位及其工作人员实施社会养老保险这一方向性问题，但如何落实并未言明。山西省事业单位养老保险制度改革正式启动于1994年，确定以县为单位进行改革试点，至今已有二十年的时间，这期间虽然对具体实施办法进行调整和修改，但仍然存在诸多问题，而这正是阻碍我国事业单位养老保险制度改革进一步推进的关键。
一、山西省A县事业单位养老保险改革中存在的问题及成因
1.统筹层次低，管理制度不统一
虽然已发布近十年的养老保险文件中提到“统筹层次的近期目标是市(地)级统筹，市(地)对县要建立基金调剂”，但目前在各地仍旧实行的是县级统筹，市（地）层次也并未建立基金调剂。1994年改革以来，山西省事业单位养老保险改革的总体做法是在上级政府的要求下，各市（地）自行探索适合本地的改革措施。在统筹层次上，各市（地）往往采用的是自下而上由县级统筹开始，逐步完成市级统筹。但由于山西省并未出台关于事业单位养老保险改革的具体措施，并未给出提高统筹层次的确切时间以及如何操作等具体指导性方案，因而造成统筹层次低，并由此导致基金管理分散、收益率低、抗风险能力差等一系列问题。如A县每月缴费形成的资金只是存入财政专户，按利计息，并没有其它基金增值的途径。
2.未执行退休金计发办法
山西省事业单位的分类按财政负担的程度划分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位与自收自支事业单位三种类型。在目前所实行的养老保险制度中，按照不同类型的事业单位采用不同的退休金计发办法。对于全额事业单位人员而言，其退休金的计发按退休前工资和工龄计算，退休审批工作由人事管理部门负责，而对于个人账户部分则没有发放。虽然新一轮机构改革完成后组建了人力资源与社会保障部门，实现了原人事管理部门与社会保险部门的合并，但在养老金的计发上未做相应的改变。对于差额和自收自支事业单位人员而言，其退休金的计发由四部分组成①。这种计发办法适当考虑了参保人员的缴费年限和缴费额，在一定程度上体现了权利与义务的关系，符合事业单位养老保险制度改革的总目标。但由于计发办法降低了差额事业单位工作人员的退休待遇，因而受到差额事业单位及其工作人员的反对，最终退休金仍按照之前标准执行。而自收自支事业单位人员的退休金仅发放基本工资部分，其余部分则由各单位依情况自行发放。
3.缴费受到阻碍，资金筹集困难
缴费问题和筹资机制是决定事业单位养老保险改革成败的关键。在单位缴费问题上，A县的做法是根据不同的单位类型确定。全额事业单位不需缴费，完全由县财政负担；差额事业单位根据财政负担程度按比例承担单位缴费部分；自收自支单位则完全由单位缴纳。正是由于不同的财政负担和缴费规定，造成不同类型事业单位及其工作人员具有不同的缴费态度与参保积极性。对于全额事业单位人员而言，需要个人缴费但考虑到退休后仍然可以享受到与之前相同的退休待遇，即便个人目前收入有所减少也无防。对于差额事业单位人员而言，在职期间的工资财政只负担60%，其余则完全靠单位自筹。实行养老保险改革不仅单位负担加重，而且个人当期收入减少，因而这类单位及其工作人员均不缴纳保险费。而政府考虑到人员情绪、社会稳定等因素，不得不延续之前的做法，这也就有了在A县广为人知的“差额事业单位人员退休后即可享受全额财政工资”这一说法。对于自收自支事业单位人员而言，因为本就不享受任何财政补贴，加之退休后可以有一定数额的收入，其个人对缴纳保险费较为积极。
二、关于推进事业单位养老保险制度改革的几点思考
1.明确事业单位养老保险改革的各方责任
在事业单位养老保险改革中涉及的责任主体分别为政府、单位及个人。在政府责任方面，虽然世界各国养老保险改革的最初与最终目标均是缓解财政压力、减轻政府负担。但为确保事业单位的公益性以及考虑公共服务组织的特点，在养老保险改革中该由政府承担的责任不应推卸。否则就会出现“形式上”的改革，其最终都是财政托底。与其在事后进行补救，不如事先明确，这样有利于政策的执行，减少改革的阻力。在资金来源上，政府可以通过国有资产收入划拨、国家投资等方式解决。在单位责任方面，应结合事业单位分类改革明确不同类型事业单位的缴费责任，同时加大对不认真履行单位的惩治力度。在个人责任方面，一些事业单位人员因担心可能降低退休待遇而存在抵触情绪。关于事业单位养老保险制度改革，社会上较为流行的说法是“并轨”。对于这个概念，中央标准的提法是“改革机关事业单位养老保险制度”，并不是说这个制度并到那个制度里面。总的方向是各类群体实行大体相同的基本制度模式，同样的待遇确定和调整机制，从制度上实现公平，在规则上实现公平，不存在将哪类群体并入其他群体的设计，更不是把各类不同群体的待遇拉平②。从这个角度出发，事业单位养老保险制度改革趋势必将与企业相同，即通过多层次养老保险体系的构建实现对劳动者退休生活的保障。改革并不是削减事业单位人员的福利待遇，而是创造一种更加公平的环境。因而，目前的首要任务是推进事业单位多层次养老保险体系的设计，通过制度明确个人责任和待遇享受，使大家清楚的看到改革的真正目的。
2.确定不同类型事业单位的缴费责任
根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》现有事业单位将明确划分为行政职能、经营活动和公益服务三个类别，并根据类别完成相应转制。也就是说，在事业单位分类改革完成后，仅有公益服务类单位继续保留在事业单位序列。再者，根据市场配置资源的程度，这类单位又被划分为公益一类和公益二类。这两类单位分别对应全额拨款和差额拨款事业单位。公益一类单位，其单位缴费责任应由财政负担；而公益二类单位因可以从事经营活动，有一定的经营性收入，可根据地方财政状况及财政拨款的比例承担相应的责任。但这种做法可能扰乱公益二类单位提供公共服务的秩序，致使其已被受批评的一些做法更加受到公众的质疑，使事业单位更加背离公益性的本源。为解决这一问题，政府可以建立事业单位服务评估体系，通过加大投入、加强监管等措施加以解决。加大投入又可通过两种方式实现，一种方式是间接投入，即根据公益二类事业单位的业务特点和财务收支状况，给予事业经费补助，而补助的多少取决于对这类单位在服务质量、公益性方面的评价；另一种方式是直接投入，即建立随服务评价结果浮动的单位缴费财政负担比例机制。这样既可以在一定程度上解决公益二类单位的筹资问题，又可以使资源投入产生更好的公益效果。此外，另一重要的保障措施就是加强监管，规范事业单位及其职工的行为，以完善的制度和有效的监督，使事业单位回归公益服务轨道③。
3.推进事业单位多层次养老保险体系的构建
为实现不同人群养老保险制度的统一，事业单位养老保险需建立并积极推进与企业养老保险体系相同的涵盖基本养老保险、职业年金和个人养老保险在内的三个层次的改革。这三个层次的养老保险制度对于切实保障劳动者、保证改革顺利推行具有互相促进、互相补充的关系。如职业年金可以补偿因基本养老保险改革损失的部分养老金，保证退休人员的正常生活水平出现大幅下降，实现改革前后养老金数额大致持平，促进改革的顺利进行。而现行的事业单位养老保险制度并未充分体现出这三者的关系，有些地方只推行基本养老保险改革，有些地方虽提出职业年金制度但并未出台具体方案，致使这些改革均因触及或损害部分事业单位工作人员的既得利益而受阻。因而，事业单位养老保险在这三个层次的改革应同时、全面推行。
4.调整事业单位养老金缴费、计发办法
事业单位多层次养老保险体系的改革在保持与企业养老保险制度框架一致的前提下，其具体方案应本着尊重历史，结合人力资本理论，考虑事业单位人员特殊性以及不同人员特点等因素加以设计。事业单位作为从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，其活动往往具有一定的专业性。从事业单位的人员结构上看，专业技术人员占较多比重，占事业单位总人数的80％以上。职工的人力资本投入相对企业职工较大。而在人力资本投入较大的事业单位人员平均工资却出现排名较为靠后的情况。根据人力资本理论，每个人的人力资本投资动机取决于对终身收入的判断。事业单位许多人员在当期收入较少而没有选择离职的一个重要原因是退休工资的较高替代率。因而，为保证事业单位的公益性，保持人员结构的稳定，具体方案特别是有关缴费、待遇等条款的设计应在人事制度改革、工资制度改革的基础上，兼顾权利与义务，既要考虑个人责任又要体现激励机制。
参考文献
[1]辛星.山西省事业单位养老保险问题研究[D].山西财经大学硕士学位论文,2012:14
[2]王红茹.2014事业单位养老金改革最新方案：7月起工资社保向企业看齐[EB/OL]．
[3]董力堃.对事业单位养老保险制度改革的重新审视[J].学术界,2010(2):198-204.
作者：宋瑞华 秦竹俊 单位：北京工业大学耿丹学院
