为规范工程项目招标投标活动，保护国家、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高项目建设管理经济效益和确保工程质量，《招标投标法》于2010年1月1日起正式施行。2012年2月1日起施行的《招投标法实施条例》，增强了法律条文的可执行性和可操作性。在水利水电工程项目施工招标阶段，编制与工程实际相匹配、完善系统的招标文件，是项目建设管理人员在招投标阶段组织整个招标和投标活动最基础也是最核心的工作内容之一。招标文件是在《招标投标法》基础之上进行招标投标活动最重要的法律文件，是招标工作开展的基础，同时也是招标、评标、合同签订和计量核定签证结算的重要依据。招标文件不仅规范和明确整个招标程序，同时还提出与工程实际相匹配的商务和技术条件。招标文件编制不规范、不全面等现象存在，将会使招标工作质量得不到有效保证。为了规范和确保施工招标资格预审文件、招标文件编制等活动的高效优质开展，国家九部委联合编制招标文件是招标活动的纲领性文件，是合同制定及履行的参考依据，其编制质量好坏直接影响到招标工作的成败及合同执行全过程中的质量、进度、成本等管理水平。只有从招标文件范本选择、承包方式确定、招标标段划分、工程量清单分析等方面，对招标文件编制进行全面质量控制，编制出符合工程实际的科学合理的招标文件，才能在符合相关法律法规要求基础上，最大限度地满足招标人要求，促进招标投标工作顺利开展。和施行《中华人民共和国标准施工招标文件》（以下简称《标准文件》），有效指导各行业公开招标投标工作的顺利开展。但《标准文件》中的各项技术标准、技术要求、交易条件等是针对广义工程项目类型制定，在水利水电工程项目实际招标投标过程中，还需要以项目为依托，合理编制招标文件条款，对于不符合项目特点和需要的内容不应纳入到招标文件中。根据《标准文件》等技术规范，结合水利水电工程特点，笔者就如何编制与工程实际相匹配、可执行性和可操作性均较强的招标文件，谈几点注意事项和技巧。
合理选用招标文件范本
水利水电工程通常具有建设周期长、地质水文条件复杂、建设规模大等特点。为了规范水利水电工程招标投标市场、引入竞争机制、降低工程投资、加强项目建设和增强施工质量监督，原水电部早在1986年就颁布施行了《水电站土建工程国内招标及合同文件编制样本》，有效指导水利水电工程招标投标工作的顺利开展。其后的二十余年间，国家发展改革委、水利部、国家电力公司等相关部门结合水利水电工程特点，不断修正和完善招标文件样本，分别颁布《水利水电土建工程施工合同条件》（GF—97—0208）、《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》（GF—2000—0208）（简称：2000年范本）、《水利水电工程标准施工招标文件（2009年版）》（简称：09范本）、《水电工程施工招标和合同文件示范文本》（简称：10范本）、《标准设计施工总承包招标文件》（12版）和《简明标准施工招标文件》（12版）、《水利水电工程标准施工招标文件补充文本（2015年版）》等招标标准文件及范本。各种招标文件示范文本和招标文件标准，均有其技术条件特点和适用范围。在招标文件编制过程中，必须结合工程特性，优选与工程特性和项目管理相匹配的招标文件范本或标准，并不断优化招标文件具体技术条款，才能编制出质量较好的招标文件，有效规范整个招标投标活动行为，切实保证发包方和承包方的合法权益和经济效益，确保工程招标投标和合同履行在公开、公平和公正的基础上稳定有序地进行。
准确确定承包合同
水利水电工程设计较复杂、内容较多、周期较长，加上绝大部分工程均采取在设计施工图之前利用招标设计进行项目招标，以缩短项目规划立项到开工建设间的时间，从而导致在没有施工图情况下进行项目招标，总价合同会带来较大成本控制风险，尤其是复杂地质条件的水利水电工程项目，设计变更、方案优化等时有发生，不确定因素会严重影响项目成本控制，对于发包方和承包方均不利于项目合同管理的顺利履行；而单价合同，不仅可以充分挖掘承包方施工技术和现场管理潜力，同时还可以有效处理项目施工建设过程中不利现象的解决，有利于项目施工纠纷的快速解决和建设管理的高效推动。对于一些规模较小、地质条件较单一的小型水利水电工程，由于设计较简单、工程量计量核定较准确、施工技术难度不高、项目周期较短，便于项目结算和审计，采用总价合同可以推动项目高效优质进行和提高项目合同管理质量水平。
科学合理划分施工标段
在招标文件标准和范本中，明确提出工程划分要尽量做到不任意肢解发包工程，应根据工程自身特性、规模及建管单位项目管理能力等情况合理进行划分。但在实际招标文件编制过程中，由于缺乏具体量化和标段划分基准，加上水利水电工程自身的特点，很难通过专业技术指标和功能模块进行标段划分。在水利水电工程项目庞大的交通工程、挡水工程、泄洪工程、引水工程、发电工程、升压变电站工程、航运工程、鱼道工程等系统中，如何合理划分标段，对水利水电工程招标投标活动实施及后期合同管理尤为重要。目前，水利水电工程项目标段划分中，主要存在将标段划分过于细化、专业化和交杂情感因素等不利现象，不仅不利于招标投标活动的顺利实施，同时还不利于合同管理，导致项目投资成本大大增加，“三超”问题较为严重。1.标段划分过分细化、小化，施工同步作业面多，同工种或不同工种间交叉作业内容增多，相互干扰增多，现场监管难度增大。如：某输水隧洞工程，其洞总长约1768m，总投资概算4195万元。业主在招标文件编制过程中，为了引入施工竞争，将隧洞按照长度划分为两个标段，在实际施工中两家承包方作业相互干扰，施工进度受到严重影响且现场质量监管较混乱。为了减少两家作业干扰，确保施工进度和施工质量，不得不重新额外修筑一条长276m的临时施工支洞，额外增加费用435万元。如果招标文件编制过程中，将隧洞按照一个标段进行招标，一方面项目投资没有被肢解具有较强吸引力，可以吸引较大施工企业进行投标，有利于建设单位选择资质较高、技术实力较强、管理较好的施工企业；另一方面，只划分为一个标段，不存在多个施工企业作业干扰问题，且在施工现场只需对该家施工企业进行质量监管，分歧和难度减少，有利于合同的顺利履行。2.标段划分过于“专业化”。将一些辅助工程与专业化工程进行捆绑招标，导致只有个别或几个承包方具备施工资质和技术，相应施工企业竞争力不能得到发挥，且不利于建设单位进行投资控制。如：贵州某水电站工程，引水系统是控制整个工程工期的关键路线，但其施工专业性不高，具备隧洞开挖资质和经验的承包方均能承担，将其单独招标不仅可以使水利行业中的中小型施工企业参与竞争，同时还可以引进其他行业施工企业（如：中建、中铁、中铁建、中交建、基础处理局等部门的施工队伍）参与竞争，便于建设单位优选技术、经济等均较优的施工企业胜任。但在实际招标文件编制过程中，建设单位将引水系统工程与“专业性”较强的“混凝土重力坝”工程进行捆绑一起进行招标，将本来可由多施工单位参与投标竞争的引水系统工程，额外赋予了较强“专业性”，导致一些实力略微偏弱的水利施工企业和其他行业施工企业在资格审查或在评标过程中，由于施工技术不专业而被淘汰，导致建设单位既不能引入施工企业进行竞争，整个工程项目进度控制也受到影响。合理安排水利水电工程项目标段划分，是打开施工成本、技术竞争和合同高效管理大门的金钥匙。标段划分过程中，要充分考虑工程特点和项目质量、进度和成本控制要求，合理采取一次性招标后分期分标与分段招标相结合的招标方式进行标段划分。具体标段划分过程中，还要充分考虑工程技术难度、工程专业性、工程投资、工期期望、类似施工企业现有技术水平和资金状况、建设单位管理水平和运作成本、各标段衔接性、市场价格因素和社会政治条件等多方面指标，合理确定各指标的占比权重，进行优化比选后合理进行标段划分。
正确处理好工程量清单与其他文件间的关系
《水利工程工程量清单计价规范》（GB50501—2015）、《水电工程工程量清单计价规范（2010年版）》，是水利水电工程项目招标投标过程中落实“公开、公平、公正”原则的重要指导性文件，同时也是“高质量、低造价”优选施工企业的重要条件。工程量清单不是独立文件，它不仅是招标文件的重要内容组成,同时也是投标企业进行标价计算和建设单位进行投标文件评审和优选施工企业的关键性文件。在招标文件编制过程中，工程量清单并不是简单工程量表单，它与招标答疑、投标格式要求、中标通知书以及后期合同履行均有密切关系。工程量清单上的数据、单位和格式等，均可能对工程造价带来较大影响。要认真分析、严谨思考和仔细核对，避免表单内部出现漏项、缺项、错项和矛盾项。同时还要避免表单与其他招标文件资料间出现相互矛盾等问题。要重视水利水电项目工程量清单计价的规范性、准确性和全面完善性。从一些合同履行纠纷来看，大多数结算纠纷和分歧均与工程量清单不规范、不统一、相互矛盾等问题有关。如：某灌溉输水隧洞C20混凝土招标文件工程量清单编制过程中，设计人员按照进口段垫层、进口渐变段、进口闸室段等部位进行分别提量，而招标文件编制人员并没有对各部位技术要求做特殊说明，按照3个不同部位进行工程量清单编制入招标文件中，施工单位也按照3个不同部位给予不同单价报价。而在工程施工过程中，监理人员根据现场施工环境、施工条件、施工强度和施工工艺工序类似，将3部分混凝土浇筑量按照同一类型进行工程量计量签证，到施工结算时，发现同一浇筑块中C20混凝土出现3种不同报价，同时各部分工程量实际监理核定按同一浇筑块总计量，造成“单价自相矛盾、工程量分项不清”等问题出现，造成发包方和承包方双方关于具体采取何种单价出现较大分歧，严黑龙江职称重影响项目合同的顺利履行。
作者：史天波 陈文斌 单位：贵州中水建设管理股份有限公司
