一、主要农产品依赖进口，农产品贸易连年逆差
如前文所述，日本大多数农产品的自给率都很低。据日本农林水产省统计，2012年，按热量指标计算的农产品自给率为39%，其中谷物为27%(只有大米为96%，小麦只为12%)，豆类为10%，蔬菜为78%，水果为38%，肉类为55%，砂糖类为28%，油脂类为13%。现在，日本已经是世界上最大的谷物进口国，2012年谷物进口量达到2604．5万吨。从日本农产品进口额看，2011年为789亿美元，仅次于美国。农业生产天然禀赋不足使得日本的主要农产品需要长期大量进口，能够出口的品种有限，反映在贸易上则为长期的巨额逆差，并且规模不断增大，这是日本农产品贸易的最大特点。2011年，日本农产品的进口总额比1995年增加46%，逆差额也几乎同比例增加(参见图4)。从进口商品构成看，联合国粮农组织数据库数据显示，1980年到2010年间，日本的肉类(猪肉、牛肉、鸡肉)、油籽、香蕉和原料橡胶进口量长期处于不断增加状态，而玉米、小麦和大豆的进口量则长期保持稳定的大量进口状态。这既反映了日本农业的特点，也体现了居民饮食结构变化的特征。从贸易额看，肉类、谷物(玉米、小麦)和大豆是占比最大的3类产品。其中，肉类进口量不断增加，一方面反映了日本居民饮食结构的改变，另一方面也反映了日本肉类生产的比较劣势;玉米、小麦和大豆长期大量进口反映了日本土地密集型农产品的生产劣势，与其土地资源紧缺相对应。值得注意的是，日本大米的进口量在几十年间一直排在二十位以外，这主要是因为在粮食生产方面，日本的农户长期以种植大米为主，政府一方面对大米种植提供生产支持，另一方面提供数倍的高关税保护。
二、国内农业生产经不起贸易自由化的冲击
在与澳大利亚等农产品净出口国的FTA/TPP谈判中，日本国内就一直担忧农产品贸易自由化的冲击，在正式参加TPP谈判以后，这种担忧越发加重了。来自东京大学、静冈大学、福井大学等高等学府的部分教授甚至组成了反谈判团体，主张日本退出TPP协定谈判。他们对日本参加TPP协议对日本农业的负面影响进行估算，结果显示，参加TPP协议将会对日本农业造成巨大的负面影响。具体地，日本的总体农产品产值将同比减少26．1%，农业净收入将减少13．9%。加上对其他产业的负面影响，全部损失金额约为11．7万亿日元。其中，北海道将损失约1．25万亿日元，冲绳将损失约3836亿日元，鹿儿岛将损失3093亿日元。参加TPP后，日本的畜牧业和甘蔗业将受到毁灭性的打击。该团体还以各个都道府县为单位，对日本参加TPP协定给大米、麦类、牛奶、其他乳制品等9种农产品的生产和农民收入带来的影响进行了测算。测算结果表明，如果日本参加TPP协议，日本农产品产值将减少25000亿日元，农业净收入总额将减少4081亿日元。其中，富山县农业产值将减少327亿日元(减少43．8%)，福井县将减少212亿日元(减少41．2%)，北海道将减少4642亿日元(减少40．3%)。正是由于上述原因，日本为本国的农产品尤其是大米设定了很高的关税，以保护本国的农业生产和粮食安全，导致其主要农产品的进口关税远高于世界的平均水平。乌拉圭回合后，日本农产品关税虽然有所降低，但总体水平仍然很高。WTO与联合国贸发会共同编制的2012年全球关税报告显示，2011年日本农产品的平均关税为23．3%，大大高于美国的5．0%和欧盟的13．9%。而且，日本实施高关税的农产品也非常多。2011年，日本关税超过100%的农产品比例达到5．1%，而美国仅为0．5%，欧盟为1．2%;日本谷物的平均关税为68．3%，个别品种的关税高达827%，居全球之首。
三、日本强化农业保护的政治原因
日本在工业品贸易上一直是自由贸易的倡导者并从中获得了巨大利益，但在农产品贸易上却推行完全相反的政策，成为农产品贸易自由化的绊脚石。这一做法需要从日本的制度结构与利益集团的政治互动中寻找答案。
(一)日本国会的贸易政策决策行为
国会是日本的立法机构，国会议员提出的法案需要国会审议并最终决定是否形成立法。国会议员提出的法案受个人偏好、选民偏好和利益集团偏好的影响，这与典型民主国家立法的形成过程基本一致。格罗斯曼和赫尔鲁曼提出的“保护待售模型”指出，在政治市场上，政治家追求的是自身利益最大化。就一般情况而言，国会议员的政策选择首先考虑的是再次当选的可能性，而利益集团则将政治献金当作换取利己贸易政策的投资和影响贸易政策制定的手段。因此，议员的个人偏好、利益集团政治献金和广大选民的利益诉求的均衡点即为最终的贸易政策。［6］日本国会由众议院和参议院组成，其中，众议院480个席位，参议院242个席位，由选民选举产生。目前，日本国会选举采取的是小选举区与比例代表区并立制。根据日本选区都市程度分析，在第41届到第44届选举中，农村100个选区中自民党长期占有75个左右的席位，这意味着它的当选率高达75%，是自民党多年来选举成功的原因之一。［7］民主党在城市选区的支持率虽然稍高一些，但由于城市居民选举的参与率低于农村，城市规模越大参与率越低，再加上农村选区占总选区近6成，因此民主党在选举中常常失利。［8］近些年来，随着农村人口不断向城市迁移，农村人口虽然越来越少，但由于农村和城市的议员都有固定的名额分配，农村选区的议员名额一直没有发生多大的变化。这种制度安排方便了农村选民的“集体行动”，保证了“得意”的议员成功当选，为这些议员日后以倾向性农业政策作为回报奠定了基础。在日本，候选议员对粮食价格尤其是米价对选举的影响也了如指掌。游国龙与尚会鹏的研究指出，自民党在稻米产量高的地区得票率较高，一个重要原因就是自民党一直通过国内支持和边境保护维护稻米的价格。在此，投票和农业保护政策实现了很好的交换。［9］日本一直实行以“后援会”为中心的选举制度，拥有强有力的后援团是候选人当选的重要因素之一。日本的议员候选人都有自己的后援会，这些后援会绝大多数都在候选者自己的家乡，由候选人的家族、近邻或行业工会等负责召集，为候选人筹集政治资金和拉选票。反过来，候选议员则要处处为后援会的成员利益考虑，在经济政策制定过程中为其争得最大利益。后援会现已遍布日本的农村和城市，但随着城市规模不断扩大，城市里后援会成员越来越少，而农村的后援会成员则较多，对议员当选影响重大。［10］因此，各党派候选人十分重视农村的后援会，在选举时和当选后也相应地为农民争取利益。
(二)日本经济产业省、农林水产省官员的贸易政策决策行为
日本贸易政策一般由经济产业省的有关局提交法案，在经济产业省审查和组织讨论的同时，接受有关省厅次官会议的审查，若需征求民间意见，则需要送至经济产业省进出口贸易审议会审议。草案确定后由经济产业省大臣交至内阁阁僚会议，若审议通过就颁布法令或交由国会审议后立法。［11］进出口贸易审议会都由企业代表和农协代表参加，各利益集团在审议会表达他们的诉求，从而直接影响经济产业省官员的贸易决策行为。农林水产省对农业贸易政策的制定发挥着至关重要的影响，其在很大程度上考虑利益集团的要求，对农产品的供应和价格进行调整，并以提供信息和政策方案的形式直接影响内阁的决策。
(三)农业利益集团对日本农业保护制度的政治影响
利益集团是影响日本贸易政策的重要因素之一。日本最大的农业利益集团当属农业协同组合，简称“农协”。农协是日本人数最多的一体化非政府组织，几乎所有的日本农民都加入了该组织。农协金字塔式的组织结构将基层农协与上层农协紧密连接，保证了农协严密、规范、有效率地运转。农协的经济实力雄厚，发展领域广泛，服务网络不仅包括农业，也包括金融、保险、教育等非农领域，对日本农业政策发挥着重要的影响。日本农业利益集团积极参与各级选举活动，通过政治捐款和拉选票的形式帮助有利于自己的候选人赢得选举。选举时，当地农协支持与否往往会对候选人的当选有决定性的影响。［12］因此，议员、政府官员等政策制定者会提出符合利益集团目标的政策主张来吸引和回报选民。日本农业利益集团还可以通过参加政策审议会、米价审议会、进出口贸易审议会等途径，直接表达其利益诉求，向政策制定者施加压力。［13］日本农业利益集团常常与议员及农业官员保持着互惠互利的关系。农业利益集团推举代表其利益的“农林族议员”，①并与其经常往来，协调关系。为了获得农业行政官僚的支持，农业利益集团允诺这些行政官僚退休后可以在相关组织中担任要职。由此，以日本农协为代表的农业利益集团、农林族议员和农林水产省行政官僚形成了一个强有力的“铁三角”关系，农林族议员可以从农协手中获得政治献金和选票从而连任，农业行政官僚可以在退休后继续担当要职，而农业利益集团则可以在政府的“金刚罩”下获得利益。［14］农协对日本农业政策的强大影响力可以从其抵制日本在TPP谈判中削减农产品关税活动中得以体现。农协首先组织会员打造反对声势。在菅直人内阁宣布有意加入TPP谈判时，农协便开始组织反对加入TPP的游行和大型集会，如2010年11月10日在东京组织的3000人集会并通过了《坚决阻止参加TPP谈判》的特别决议、2010年12月14日的“反对参加TPP、保卫日本食品的岛根县大会”、1120万人联署反对日本加入TPP的签名活动等。农协还加强了对地方议员及政府的游说活动，使日本47个都道府县中的39个议会通过了“反对TPP”或“应慎重应对TPP”的意见书。农协还积极推动农林族议员以及农村选区议员对内阁施加影响，使得日本自民党超过3/4的国会议员以及一部分民主党议员联名反对日本加入TPP谈判。最终前首相野田佳彦不得不做出政治决断，对国民表明将会在谈判中慎重考虑农业问题，在实际谈判中提出了非常保守的自由化率和对农产品关税削减“待定”的谈判主张。［15］这些均表明日本农业利益集团对政府农业政策的强大影响力。
四、结论
本文在对日本农业保护制度经济背景分析基础上，重点对日本国会、农业行政官僚和农业利益集团在制定农业相关法律和政策过程中的相互作用关系进行了剖析，从政治上分析了日本农业保护政策产生的深刻原因，得出以下基本结论:1．日本人均耕地有限，除大米外，其他粮食产品自给率在OECD国家中最低，常年需要大量进口。农业生产的天然弱质性导致年轻农业劳动力向城市转移，使得日本目前的农业人口老龄化严重，进一步加剧了日本农业的比较劣势。日本农业长期依靠政府提供财政支持和边境保护得以维持，如果大幅削减农业补贴和边境保护，日本的农业将面临国外农产品的严重冲击，农业将大幅萎缩。这是日本政府不敢轻易对农业政策进行改革的经济根源。2．日本的立法和行政分权制度为其农业保护制度提供了坚实的政治基础。日本的农业生产总值占GDP比重只有1．2%左右，农业就业人口占总就业人口比重不足3．7%，但仅2009年向WTO通报的AMS①就达到58．4亿美元，占其财政支出的0．6%，支持的绝对值在发达国家中排名第三。对于农业这样一个弱小产业，日本政府却长期牺牲广大消费者的利益，一直对其进行支持和保护，其中的原因只能够从日本的政治制度中寻找。在日本的政治制度中，农业利益集团通过游说可以对国会议员和相关行政官员有效地施加影响，使农业立法和行政规章充分体现他们的利益，这是日本长期对农业提供大量财政支持和高水平边境保护的根本原因，也是日本谈判代表在历次全球多边农业谈判中无法承诺大幅削减关税的根本原因。3．只要日本的农业经济状况和政治制度不发生根本性改变，日本当前的高水平农业支持和保护制度就不会发生根本性改变。从大多数工业化国家农业发展的经验看，农业资源总体上是趋于恶化而少有改进的。［16］日本也是如此，其农业生产要素严重匮乏，农业生产条件日趋恶化。更值得注意的是，2006年起至今日本内阁更换了7任首相，这种首相与执政党的频繁转换使得日本难以制定长期的农业改革方案，涉及多方面利益的农论文发表期刊业支持与保护政策的根本性调整在短期内难以实现。
作者：李勤昌 石雪 单位：东北财经大学国际经济贸易学院 东北财经大学研究生院
