振兴东北老一「业基地的战略目标是将东北建成中囚乃至世界的装备制造业和重要的原材料!_业基地，这一目标的实现必须以充足的矿产资源保障为前提二为突破东北二省的资源瓶颈，国家发改委提出两条路径:一是从区域经济角度，合理整合东北下二省剩余矿产资源;一是从全国经济发展考虑，将开发大兴安岭有色金属资源与重振东北老一「业基地通盘规划，搭建区域经济一体化的平台。反思以往的资源利用模式.为未来矿产资源安排合理的经济法律制度，对实现区域经济可持续发展具有重要意义。
一、东北地区矿产资源利用问题的现状
价一)矿产资源枯竭。由于产业结构单一，东北许多地区经济发展过分依赖资源开采。经过半个多世纪的强力开采，目前东北不省的矿产资源严重短缺。据最新统计，东北现有煤炭保有储量权，占全国的0.5%左右，辽宁的阜新、抚顺等以煤炭产业为主导的城市陷人困境，哈尔滨—大连经济带的8个大型有色金属矿山已有7个关坑停采。例如，阜新市以煤矿产业为主，经过多年开采矿藏已近穷竭;在营口，滑石矿是地方出口创汇的优势资源，由于过量开采，已处于残采阶段.后备资源不足。黑龙江省的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四大国有煤矿的平均役龄已接近70年，33个主要矿井中已有16个进人资源枯竭期步并经国务院批准破产，其余矿井也处于煤层越采越深、巷道越开越远、采煤成本越来越高的状态。资源的过度开发，已使许多地区资源枯竭，国有重大矿区部分进人衰老期。
(二)矿藏资源利用效率低下。据资料统计，我国矿产资源总回采率仅为30%，比世界平均水平低20个百分点」。由于国家实行指令性计划，矿产开发中过分强调产量，尤其是初级产品产量，矿产开发以初级产品为主，矿产品技术结构低下，例如，镁矿产品还大量的以镁矿沙的原料形式出口，资源的精深加工能力较差。许多矿产资源是世界性稀缺资源，低价格、初级品形式出口，甚至根本不加工，只出口原料，加上出口企业竞相压价，出现产量、出口翻番，而创利减少过半的情况。不仅严重损害了国家的资源利益，也威胁到国家的资源安全。
(三)矿产资源的开采秩序混乱。主要表现在:开采企业在技术装备、开采能力、开采规模、产品化率各方而参差不齐，出现了“大矿藏、小开采”和一矿多开”等严重问题。以营口盖州为例，该地区是东北花岗岩、萤石的集聚地，具有较大的资源潜力和开发前景，全矿区的花岗岩的探明基础储量是3.9亿立方米。而该地区矿山现有企业74家，其中80%为乡镇集体企业，大型的国有矿山企业因设备陈旧，生产能力萎缩，产量递减，加L冗员多、效率低，开采成本大幅度提高，所以，开采市场只能让位于中小规模的乡镇企业，乡镇企业零散开采、零散加工的作业方式，必然妨碍资源开发的规模效益。
(四)矿产资源开发中生态环境破坏
严重。矿业本身是污染性产业，但东北地地区的污染程度重于其他国家的同类地区。据有关资料统计.东北地区采矿一形成的废水占工业废水的10%以匕采矿造成的固体废弃物占_「二业[b1体废弃物的80%以上，采矿占用和毁弃的土地近40(用万lb’，复垦率仅为12%②。煤炭开采区在产生大量研石、垃圾等废弃物的同时，无所顾忌的地下煤炭开采.已导致辽宁部分地区出现了采煤沉陷区，这在其它国家是少见的。据初步统计，辽‘犷现有的采煤沉陷区总面积达380平方公里，其中最大的阜新矿区采煤沉陷区面积达!oo多平方公里。
二、东北地区矿产资源利用问题的经济法分析
东北地区的矿产资源利用问题是复杂的社会、历史和经济等综合因素形成的。
(一)关于矿产资源开发利用规划制度
矿产资源具有双重属性:经济性和资源性。作为经济属性，它给开发主体带来巨额的经济利益;作为资源属性，它具有稀缺性，要求开发利用行为符合持续发展原则。从价值取l句上看，制度安排应向矿产资源的合理开发L倾斜，基于国家矿产资源的安全性考虑，就需要通过规划矿产资源的法律制度，设定不同地位、不同储量的矿产资源开发计划、审批权配置、开发限制、保护性开发等制度，防止矿产资源因无度开发与耗竭。现有的矿产资源法律中规划制度严重欠缺，远不能满足我国矿产资源现实要求，表现在:第一，规划法律制度过于原则。《矿产资源法》第7条规定:“闰家对矿产资源的助探、开发实行统一规划、合理布局……，”规划的具体内容、程序、权力义务规范及其法律效力都没有具体的规定。
因此矿产资源规划法律关系实际上处于法律调整的盲区。第二，规划的行政与置重于法律调整。中国矿产法律制度从50年代起就被作为行政管理制度进行了安排，主要目的是为了保证政府对矿产资源的供给与分配，这种行政配置的管理传统形成了重大矿产开发事项由行政手段实施的路径依赖。近几年，矿产资源规划工作受到重视，但重视的方式不是立法而是行政管理。2002年1月，全国31个省级矿产资源总体规划审批工作全面完成。这是新中国成立53年来我国第一轮省级矿产资源规划，同年国土资源部制定、颁发了《矿产资源规划的实施管理办法》，以加强矿产资源规划的实施管理。
为了增强市、县级矿产资源规划的科学性和可操作性，2003年5月20日.国土资源部颁发了《市、县级矿产资源规划编制指导意见》③。在上述矿产资源规划中，国家借助国土资源部的行政规范性文件规定了国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定保护性开采的特定矿种制度，但问题是，一方面，作为法律规范，其效力位阶较低，没有被矿产资源法所吸收或作为该法的实施细则而获得高于其他矿产管理行为规范的优先效力，从而降低了规划的法律地位和强制效力;另一方面，无法作为判断地方政府和开采者是否违反规划行为的直接依据。在地方经济发展中，地方政府由于当前利益的驱动和领导者个人政绩的追求，忽视矿产资源可持续开发的合理利用要求，过度开发地方矿业资源，地方政府虽制订了矿产资源规划，但以发展地方经济为名，变动规划甚至无视规划的现象较为普遍。
(二)关于矿业权市场的法律运行机制
矿业法实质上是矿业权法，但我国现有矿业权运行法律机制远未达到市场化配置矿业资源的程度。集中表现为采矿权的流转仍受到极大的限制。《矿产资源管理法》、《探矿权和采矿权转让管理办法》规定，已经取得采矿权的矿山企业，因企业的合并、分立，与他人合资、合作或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将矿业权转让他人。即矿业权只能随企业资产的变动而变动，不得单独转让、抵押他人。至于采矿权的出租、承包等实践中多见的采矿权流转的形式，因法律没有明确的规定，以致出现了法律监管的失控。采矿权流转的法律限制不仅妨碍了矿业市场培育与完善，对东北老工业基地振兴中矿山企业的重整也带来了制度障碍。一方面，资金运转困难的矿山企业不能利用采矿权融资，影响了矿山企业的技术改造和转产;另一方面，采矿权的出租、转包等非法定流转形态的法律调整空白，加剧了矿产开发的无序和资源浪费。因为，按照相关的法律、法规规定，对于那些国家出资勘查形成的采矿权本应在转让前评估确认和向国家缴纳采矿权价款，而承包、出租因不属于法定的转让形式，不仅可以免除登记管理机关的审批环节，还可以不向国家交付采矿权价款，承包人、出租人却可定期收取租金或承包费，借国家矿产资源寻租。由此造成的后果是:其一，采矿权被出租、承包后，大多数采矿权人对矿山的开采从生产到经营完全放任不管，而承包方‘或承租方为在短期内获得最大收益，必然采用采富弃贫的短期行为，造成了资源的极大浪费。其二，由于规避了主管机关的行政审查，承包方或承租方的采矿资质无从保障，这为安全开采和有效利用矿产资源埋下了隐患。
(三)关于矿产资源宏观调控法律制度
矿产资源是国民经济的基础资源，决定一国的社会经济发展的速度、规模、效益和环境保护，因其关系社会的整体利益，必须借助宏观调控法调整其开发与利用，建立科学开发矿产资源的宏观调控法律规范。由于我国历来对矿产资源关系的调控以行政直接干预为主，间接的市场激励机制不充分，矿产资源宏观调控法律规范或严重欠缺或滞后于资源可持续发展要求。
首先.矿产资源的税制不健全。我国没有独立的矿产资源税种，矿产品税纳人资源税中，而资源税种不能有效地调整矿产资源的开发和配置。在征税客体上，资源税本应将所有矿产资源均纳入征税范围，即对矿产资源的整体包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产及其它固体、气体、液体状态的矿产资源征税。但目前，我国资源税征收的范围仍主要限于不可再生的矿产品，即原煤、原矿，对于大部分非矿品资源没有征税。
由于矿业企业没有降低税收成本的激励，造成非税资源的价格不含税的因素而明显偏低。以非税资源为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致对非税资源及其下游产品的需求急剧增长，使矿产资源遭受掠夺性的开采;同时，我国资源税的征收规定，纳税人开采和生产的矿产产品销售的，以销售为课税依据，纳税人开采和生产应税产品自用的，以实际自用数额为计税依据。这使得企业对开采而未销售的或未自用而积压的矿产资源不需要付出任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采，形成了大量的资源积压和浪费。在计税方式上，资源税采取从量计征方法计算税额，使企业税收负担脱离不同矿产资源的价值差异和深加工产生的价值增值，矿产资源的价值没有计人企业的生产成本，这是我国矿产产品档次低、价格低、附加值低的重要原因。
其次，没有建立完善的资源价格法律体系，对矿产资源及矿业权转让缺乏有效的法律规律。第一，《价格法》没有专「J的资源价格规范。按《价格法》规定，涉及国计民生的重要商品，应实行政府定价制度和价格监督制度，但矿产资源法没有建立矿产资源和矿产品的特殊价格法律机制。第二，没有建立专门的资源价格评估机制，致使矿产资源的经济评价或以数量为核心或完全取决于市场，国家宏观的价格调控不能发挥效用。矿产资源价格评估要素中，没有或很少表现环境和资源的价值，未包括环境与生态损害、保护成本，矿产品定价规则落后于可持续发展要求④。
(四)关于矿业权流转的市场规则目前，我国矿业权流转的市场规制欠缺有效的法律规范。一与其它自然资源一样，矿产资源并非完全的竞争市场，而是有限开放的“准市场’，⑤，因此，为资源有效开发和持续利用，国家对矿业权的转让给予了必要限制，以规范矿业权市场。然而，由于立法上的漏洞和法律规则设计的欠妥当性，矿业权市场行为极不规范。第一，矿业权转让没有必要的价格规制，在国家出让矿业权和依市场配置矿业权时，许多政府主管部门的定价偏低，不能以价格机制引导资源的最优配置，低价格也使卖方有动机和价格空间炒卖开采权而不从事资源开发。第二，虽然国土资源部2003年6月出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，但矿业市场中，矿业权出让多数采用协议而非拍卖、招标的竞争方式，交易过程缺少透明度。矿业权的隐形市场问题严重，如各级政府及村级组织私下协议以承包荒山为名及其它理山变相出卖矿业权。第三，对不符合矿业市场准人条件的开采企业，没有有效的制约机制。对不符合环保要求的矿产企业、没按开采设计方案要求进行开采的企业，不具备安全条件的矿山企业.总是采用整顿、限期整改的临时性措施，欠缺长效的法律淘汰机制，使其即行退出开采市场，养痈遗患。
(五)关于矿业生态环境保护法律制度由于矿业资源的不可直接利用性及污染性特征，使矿业生态环境保护成为矿业法律制度的必然选择与制度安排⑥。
在我国，矿业环境保护分别体现在环境法、矿业法中，经过20多年的发展，已逐步形成了一系列关于矿业环境保护的法律制度。其中《矿产资源法》对此做了原则性规定，《矿产资源规划管理暂行办法》设立了矿山生态环境保护专项规划制度，《环境影响评价法》规定了建设项目环境影响评价制度，《水土保持法》规定了开办矿山企业必须循水土保持方案、“三同时”制度。《矿产资源法》、《水上保持法》、《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》都规定了“谁破坏、谁复垦、谁复垦、谁受益”的土地复垦原则以及矿产资源开发损害的补偿制度。在环保专门法中，如《水污染防治法》和《海洋环境保护法》，规定了污染物集中处置及达标排放制度，构成了较完善的矿业环保法律制度。但是，面临矿产资源开发中严峻的环境问题和新的资源理念，我闰矿业环境保护法律制度仍显严重的不足。表现为:
第一，缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度，尤其是生态保护制度更是少有涉及。
第二，污染防治与资源保护法律制度缺乏有机联系，各种制度散见于不同的法律中.不利于形成协调统一的法律体系。
第叹，法律的内在激励不足，法律责任、行为限制等强制性规范多，调动企业环境保护的自主性调节规范少。首先，《矿产资源法》中的矿业损害补偿没有涉及生态补偿，补偿的责任形式仅是对财产损失的补偿，忽视了环境的生态价值与生态功能，没有恢复生态系统平衡和生态调节功能的复原性补偿制度。其次，没有建众环境税制。国际上通行的环境税主要是对污染行为、污染产业征收的税赋，以此使污染企业自行降低污染，减少矿产开发的外部性。最后，环境法规定的排污收费制度不能有效地控制矿业污染。我国现行的排污费制度是“超标排污费”，对已经达到或低于排放标准的，不征收排污费，而且，排污费制主要是根据污染物排放浓度超标收费，基本不考虑排放量的问题币二
三、东北矿产资源问题的经济法对策
卜)完善国家统一的矿产资源法律是实现东北地区经济振兴的制度保障东北地区的矿产资源不仅是地区性问题，同时也是全国矿产资源状况的缩影，解决之道应从两方而切人:其一，从区域经济的角度，对东北地区剩余的矿产资源及内蒙占地区矿产资源合理的开发、规划，通过立法建立地方资源利用行为的有效约束机制。其二，从全局角度出发，完善国家矿产资源立法。为此，国土资源部已向全国人大提交了修订《矿产资源法》的立法建议。从“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式中反思经验教训，以科学发展观完善矿产资源法律制度，无疑将对东北经济的振兴和长期、稳定发展提供资源和制度保障。
1.运用计划法律制度，实现矿产资源规划法制化。矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特征和开发利用现状，对矿产资源堪查、保护和合理利用。矿山生态、环境保护和建设等。在时间上和空间上所作的总体安排和布局。矿产资源规划是调控矿产资源关系的基本依据;在法律性质上，属于计划法调整的范畴。运用计划法原理和规范，确立矿产资源规划的法律地位，有助于立法科学地设计矿产资源规划的实体和程序规则。
首先，由于计划法是宏观调控法的龙头，应保障其具有指导性、约束其他法律法规的法律地位。因为计划法使政府发展经济的意图和宏观调控的领域目标以及某些经济政策和经济手段增添法律上的效力，引起直接受法律保护的社会关系⑧。依此原理，矿产资源规划法应具有矿业基本法的地位.即同其它矿产资源规范相比，它应具有最高和统一遵行的效力。
其次，计划法律关系的客体是以计划任务为基础的计划行为，为准确地调整计划关系，应确认计划法作用的客体范围。就矿产资源规划法来说，应将计划对象系统规定于规划法之中，以赋予其统一的强制效力，它们是由全国性矿产资源规划、行业性矿产资源开发规划和地区性矿产资源开发规划构成的，形成以全国、省(区、市)、市(地)、县(市)矿产资源总体规划为主线。各类专项规划相结合的矿产资源规划体系。
最后，计划法包括计划实体法、计划程序法，前者体现为计划的效力后者体现为计划编制、审批，下达中当事人间的权力义务。目前，国土资源部已下发《市、县级矿一产资源规划编制指导意见》，但体系化的规划程序仍需立法完善。
2.完善矿业权市场化法律机制，实现有效的政府监管。资源配置的两大手段是市场调节和政府干预，市场机制是优化资源配置的基础，由于矿业的准市场特性，政府必须规制矿业市场.以防止市场失灵。
首先，在法律手段培育矿业市场中，立法应确认多样化采矿权流转的法律地位，即矿业权人有权根据经营需要独立地将采矿权转让、抵押或人股，这有利于矿山企业利用采矿权充分融资。以抵押为例，矿业资金密集型的产业特征.采矿权抵押已成为国际惯例期，在东北老_「业企业改造的实践中，引进内外资及国外先进的技术需要向外国银行贷款，采矿权作为抵押物往往是贷款方的首选。
当然，采矿权处分时仍然要受到受让人资格的法定限制。同时，矿业权与所有权分离的出租、承包等形式，也应纳人法律调整的范围，以使其行为受到矿产资源法的制约，监控承包人、承租人的矿山开采行为。从国际惯例上看，许多国家规定了租矿权制度⑩，中国矿业市场的开放已大势所趋，规范采矿权的出租、承包对未来矿业市场的国际竞争具有重要意义。
其次，强化矿业市场的法律规制。第一，建立严格的市场准人和市场退出制度。不仅要根据法定登记许可条件赋予矿业权，还应实行赋权条件跟踪制度，对于经营过程中技术、设备、环保低于规定要求的，应撤销其采矿权，通过使用资格罚的法律责任形式，体现国家对矿业市场的强力干预。同时，对欠缺法定资格的矿山企业，矿业法应实行资格即行失效制度.防止地方政府或企业借责令整改、限期补办手续之机，规避法律责任。第二，应建立政府对矿业权流转市场的价格干预制度，实行采矿权最低价格制度，当市场交易价格过分低于最低价时，政府应从资源保护的角度，进人市场买受该采矿权，防止市场波动引发的资源贬值。第三，完善采矿权取得的法定形式和效力。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》规定了矿业权以招标拍卖方式取定形式和效力。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》规定了矿业权以招标拍卖方式取得的法定情形.但主要适用情形由省级主管部门确定。由于没有规定省级主管部门确认招标拍卖方式的法定条件，地方政府赋予矿业权时有很大的随意性。因此，必须进一步明确招标拍卖矿业权的适用范围或适用条件。同时，还应规定应适用招标拍卖形式而未予适用的协议无效制度。第四，对矿产品交易市场实行政府监管，对于我国稀缺的重要矿产资源，禁止初级产品出口。应规定重要矿产资源初口加工出口产品的技术标准，以提高矿产品的技术附加值，促进矿产品的深度开发，降低资源的浪费。
3.完善税收立法，发挥政府对矿业
市场的宏观调控功能。税收制度是宏观调控的基本手段，它具有激励和约束双重功能，税法通过对不利于资源保护的行为征税，发挥约束机能，促使经济主体不做制度禁止或限制不利于自己的行为;税法通过减、免税等税收优惠，形成激励机制，有助于经济主体自觉地与矿业法的目标趋向相一致，降低制度实施成本。
第一，立法应建立独立的矿业税制，以突出矿产资源的优先地位和规定详细的税收法律关系。我国矿业税被纳人资源税中，计税依据和税收客体单一，从国际惯例来看，各国不仅有独立的矿业税，而且内容丰富，种类也多样，除了与其它行业相同的税种外，还有几种代表性的专门因经营、开发矿产品而征收的税种。
其一为采掘税，又称资源枯竭税，即按矿业政策征收的税赋，用于寻找新矿，替代耗竭补贴等，美国各州均规定该税种;其二为矿产品统一税，即对一切矿产品的生产、销售、消费和出口等任何矿业活动只征税一次，如巴西卿。其三为矿产品消费税，《菲律宾矿业法》规定，承包商应依照国内税收法交纳矿产品消费税。通常依据矿产品实际总产值征收20%呀。从各国矿业税制分析来看，矿业税涉及所有的矿产品;根据国家的矿产资源储备与稀缺状况决定税种设计，如巴西的矿产资源丰富，仅征收一次性的统一税，而矿产资源稀缺的菲律宾则对矿产品的消费也征税。由于稀缺程度决定了税制调控资源的强度，因此，我国可根据不同矿产资源储备情况，征收采掘税和消费税。同时，应规定全部矿产品统一适用的各种税赋制度，使开采和生产的自用与销售的、未销售的矿产品都纳人税收体系。
第二，计税方式上，矿业税制的国际惯例是从量与从价相结合，既考虑环境、资源的消耗、贬损的数量，又有利于使矿业成本通过价格内化。我国在矿业税的计征上应实行从量与从价的并行方式。
第三，对提高矿产资源利用行为实行减免税激励。目前，我国资源税设立的主要目的是调节级差收人，因而资源税减、免仅适于开采原油、纳税人因意外事故或自然灾害遭受重大损失的情形，立法应建立激励纳税人集约利用矿产资源的机制，例如，规定对利用新技术减少污染的生产企业、对深加工达到法定标准的应税产品实行减税。
4.完善矿业环境保护法律制度。完善我国矿业环境生态保护法律制度应考虑如下方面:第一，在授予矿业权时实行环境条件优先原则。矿业权许可应体现环保优先，在同等条件下，环保技术优良、设备先进的矿业主应优先取得矿业权。第二，注重资源法与环境保护法的融合与衔接，注重各部门法的协调。第三，加大环保投人，重视闭矿后的环保。首先，确定政府的公共投资义务。以往矿业用地复垦，污染治理费用摊提取、使用等没有纳人矿山企业的财务管理，没有内化的成本既不利于促进经济增长、也不利于环保。应加大政府投入.国家从财政收人中拨付专款(可以从环境税中按产品交付税额的一定比例拨付)，保证行业的环保协调运行。其次，环保规划要做到有始有终，应注重闭矿后的环境保护，可以借鉴国外矿业法对闭矿后的环境保护措施。第四，扩大矿业损害补偿的范围。应将矿业损害的补偿范围扩大至生态补偿。
(二)发挥地方经济立法的功能，协调东北经济振兴
东北地区振兴，须二省在资源整合的基础上统一制度供给，基于共同的矿业资源特征、共同问题和共同发展战略，东北地区应以区域经济为载体，充分发挥地方经济法规的作用，配置区域振兴所需的资源经济法律制度。
传统经验表明，法制推动经济振兴的规律是，在国家先行出台统一的政策和立法，形成普遍的法律规则、导向后。
地方按国家法律实施经济改革，地方的立法行为具有滞后性，在我国由于中央与地方分权的政治体制，中央与地方性的关系也有这种依从性。但是，在经济关系需要变革和超常发展的情况下，地方的区域性特征使地方对中央的依从性显然不能满足经济振兴的特殊要求。老工业基地改造的复杂性、艰巨性迫切要求立法者用新思路、新方法加快立法提供制度保障，用足、用好地方立法权。按照《立法法》规定，在中央和地方均可立法的范围内。中央享有优先立法权。但中央立法未尽事项，地方法规可以细化;中央未立法的，可以先行制定地方性法规。当前，东北三省的立法机关应分以下只种情况加速地方立法:一是对中央关于老工业改造政策已经明确的，按政策规定，迅速完善地方立法。二是中央没有特殊政策的。应积极按照宪法、立法法的规定的，可结合地方的实际，创造性地制定地方性法规、规章，体现地方特色。三是对中央既没有政策出台，又没有法律、法规规定的，地方立法机关应按照宪法、立法法的规定，大胆超前立法。以此促进老L基地的高速发展，为中央立法提供依据和经验。具体到矿产资源立法方面。首先，东北二省应针对剩余矿产资源，制定不同于国家、不同于独立省级的地区保护性开发规划，通过地方立法赋予其效力。同时，根据国家探矿权市场化的政策精神，制定民营资金进入探矿权市场的规则，加快新矿藏储备的助查。以补充后备矿产资源。
其次，制定东北经济区域矿产资源总体规划和专项规划。以地方法规保障其实施。
再次，开展以资源持续利用为目标的地方法规清理活动，纠正个别地方法规中存在的以片面牺牲资源、环境追求地区经济增长的日落后发展模式。
