一、人民银行审计能力建设存在的问题
结合IA-CM等级模型和央行内审工作实际，本文将着重围绕影响审计职能发挥、内审队伍素质、审计专业实践等方面的问题对人民银行审计能力建设现状进行分析，主要包括审计机构体制、审计人员素质、审计质量控制、审计方法手段、审计工作环境等五个方面的问题：
（一）内审工作管理体制不够顺畅
目前，人民银行内审工作主要实行总行、分行、中心支行三级管理。各级内审部门对本级行长负责并报告工作，同时还接受上级行内审部门的指导和监督，这在一定程度上影响了内审工作职责的有效发挥。主要表现为：一是大区行管理体制下人权、事权与监督权三权分离，影响了内审工作成效。人民银行业务工作在总行的统一组织下，由各省会中心支行分省承担管理职责；而内审工作实行总行、分行、（省会/地市）中心支行三层管理。跨省区分行对各中心支行拥有人权、监督权，但没有多少事权；省会中心支行对其他中心支行有部分事权，却没有人权、监督权。在这种人权、事权、监督权三权分离的情况下，监督权与人事、业务管理权在层级上不对应，内审工作监督、服务职能的有效发挥难以得到保障。如分行对中心支行业务工作进行审计监督，但并不拥有对中心支行业务的管理权限，使得即使审计查出问题，在整改管理环节上也较为尴尬；分行负责对全辖中心支行领导干部开展履职（离任）审计，对部分业务也可进行审计，无论对人还是对业务的审计都直接与业务工作管理有密切关系，而各中心支行业务工作却是归口省会中心支行管理。再如，跨省区分行年初审计计划是根据全辖三个省情况统一制订的，由于业务工作实行分省管理，分行并不十分了解其他省份业务发展现状及风险情况，在制订审计计划时对各省的针对性欠佳。总之，内审工作管理体制的不顺畅不利于最大限度地发挥内审服务业务管理、提升履职效果的增值作用。二是内审部门独立性不足，影响内审工作的力度和深度。审计报告要经本行领导审核后方可上报上级行，这种先横后直的报告制度不利于内审报告全面、客观、真实地反映问题；内审部门与各职能部门属于同一层级的部门，在开展同级监督工作时，较难打破情面深究细查，导致审计人员个人客观性易受影响。
（二）审计人员素质有待强化
审计工作是一项专业性、综合性很强的工作。当前内部审计要求逐步从传统审计角色向组织管理参与者演变，这就要求内审人员具备更高的综合素质和履职能力。近年来，人民银行内审队伍经过内审转型实践锻炼，整体素质得到一定提高，但从内审发展趋势来看队伍素质仍不能完全适应内审转型进一步深化的要求。一是各级行审计科班出身的人员甚少，绝大多数分支机构没有科班审计人员，还不同程度地存在人员少、年龄大、业务单一、审计理论不强等情况。部分审计人员不了解本行的业务活动和内部控制，缺乏必要的审计能力和技巧，现代化审计技术手段掌握得也不够，专业胜任能力有待提高。二是审计人员知识结构不尽合理，审计人员学财会专业的较多，管理、审计、计算机、法律、金融等专业人才较匮乏，懂人民银行国库、外汇管理、货币信贷等业务的人员较少，影响了深层次地发现专业领域的问题，制约了审计工作的高效开展。三是内审人员学习培训的机会不多，后续教育时间和质量难有保证，内审人员中具有审计师、工程师等专业职称比例非常之低，在一定程度上影响了内部审计的效果和权威性。
（三）审计质量控制存在不足
审计质量控制是审计组织和审计人员为实现审计目标，根据审计质量标准，规范审计行为、明确审计责任，确保审计质量符合国际审计准则的要求而建立和实施的控制政策和控制程序的总称。内审转型以来人民银行审计质量控制已有一定的举措，但仍缺乏健全的控制体系，实务中还存在一些不足。一是审前调查不充分，对已经发生变化的审计项目仍按以往的经验对待，致使编制对审计事项重要性水平和审计风险的评估不充分，直接影响审计的深度、效果和质量，也关系到责任和风险。二是审计实施方案编制的质量不高，如方案编制过于简单、审计重点不明确，审计内容泛泛、操作性不强，分工不合理、审计责任分担不清等。三是审计实施过程质量管理和控制不严。主要表现在：审计组内部沟通不够，审计组长对审计情况掌握了解不全面，存在审计风险；部分审计人员对审计技术和方法掌握不够熟练，没有使用补充审计程序，影响审计质量。四是在开展风险导向审计、绩效审计时，由于风险和绩效指标、权重及其评价和控制措施尚无一个客观公正的标准，行与行之间可比性不强，不利于实行审计质量控制。五是审计报告层次不够高。对审计发现（问题）挖掘不够，就事论事，针对存在的问题提出的切实可行的审计意见和建议较少，审计价值不高，影响了审计报告的层次。
（四）审计方法手段较为滞后
伴随着信息技术的快速发展，网络化管理得到日益普及，人民银行工作全面信息化的趋势越来越明显，绝大多数业务工作均实现了信息系统网络化管理模式，业务数据、业务流程更加复杂。业务管理方式的深刻变革使得审计工作环境、审计对象、审计范围、审计线索等基本的审计要素都发生了很大的变化。虽然近年来人民银行内审信息化水平在不断发展，但仍然跟不上业务操作与管理的信息化发展步伐，主要表现在：一是现场审计仍以手工操作为主，利用计算机辅助审计手段还不够广泛；二是利用计算机网络系统进行非现场审计的网络审计尚未真正开展起来；三是业务操作与管理系统的开发大多数未预留审计接口或开发审计子系统，从而使审计的数据采集与处理难以实现信息化和自动化；四是内审干部中计算机专业人员和有计算机专长的人员仍比较缺乏。以上问题不仅影响内审工作的效率，而且影响审计的质量，成为制约当前人民银行内审工作向更高层次发展的重要因素之一。
（五）审计工作环境有待优化
内部审计是内审部门接受管理层的委托，对人民银行内部各层管理人员受托责任的履行情况进行确认和咨询，它是加强内部管理、提升履职水平的必要途径与手段。内部审计效用的发挥离不开央行全体员工的通力合作。但目前，人民银行仍有少数管理者和职能部门对内审工作认识比较片面，没有意识到内部审计是央行治理的有机组成部分，对内部审计所能提供的各种确认、咨询服务缺乏正确的理解和认识，尤其认为风险导向审计和绩效审计涉及范围太宽、查得过细，在接受审计时，心理上存在较强的排斥、戒备和抵触心理，把内部审计当成给自己挑毛病、找麻烦，对内审工作不配合、不支持的现象时有发生，对内审发现问题的整改力度不足。
二、人民银行审计能力建设框架设计
针对当前人民银行审计能力建设中存在的问题，为推动央行内审转型进一步深化，促进内审工作向更高的层次和层级发展，我们认为应构建一套系统的审计能力建设框架体系。
（一）审计能力建设框架设计原则
独立性和客观性，是内部审计的灵魂和生命。面对审计领域、审计对象、审计范围和审计深度不断发生变化，必须确保内部审计在基层人民银行内部拥有合理的地位，为内部审计配置适宜的资源，以避免一些主、客观利益的冲突或左右，从而影响审计的效率和效果。独立性是指内审部门不受任何影响和控制的情况下开展内部审计工作的能力。一般来说，要通过组织状况来获得。客观性是指审计人员工作的出发点要公正、没有偏见,即在分析、判断、审核、验证各项审计业务过程中，必须以客观事实为基础，实事求是，不受任何利益或他人观点所左右。此外，随着央行内审工作转型的推进，内部审计在央行组织治理中的作用逐步彰显。因此，审计能力建设框架的设计在独立性和客观性的基础上，还应体现服务导向性。服务导向性原则是指内审部门在审计监督的基础上，要从加强内部管理和控制出发，把领导重视、员工关心和影响重大的问题作为审计关注的重点，通过审计堵塞工作漏洞、完善工作制度、防范内部风险,为央行履职提供高附加值的服务。
（二）审计组织结构设计
当前人民银行内审管理模式在独立性上存在不足，现行大区行管理体制使得人权、事权、监督权三权分离，影响和制约了内部审计在人民银行组织治理中全面发挥作用。在设计审计组织结构时，首先应明确内审部门是服务于本单位业务管理的，应从增强内审工作成效的角度出发，改革目前内部审计大区行管理的组织体系，可设想创建总行直接集中领导、分省管理的内审管理模式（详见图2）。总行内审部门主要负责对总行和分行、省会中心支行各职能部门以及直属单位开展审计监督，从整体、宏观的角度对人民银行的治理程序、运营管理、风险管理和内部控制等进行检查和评价，提出建设性建议。各分行、省会中心支行内审部门主要负责对本行及省内分支机构开展审计监督，重点评价各分支机构领导干部履行受托经济责任情况、业务执行的真实性和可靠性，评估各分支机构的治理程序、运营管理、风险管理和内部控制等情况，促进各分支机构的规范有序管理。鉴于内审工作地位不够超脱，在当前人民银行管理体制下，可从改变内审工作考核方式、经费来源、审计方式等方面着手，以保障内审工作的独立性和客观性。如内审部门考核、内审人员提拔实行以党委意见为主、民主评议为辅的形式，设置内审专项经费，审计方式采取跨省、跨地区交叉审计等。待时机成熟，可参照国内一些股份制银行采取内审部门人员上收划片管理的办法，来确保内审机构的独立性。
（三）审计工作流程设计
内部审计工作流程主要包括：审计计划、项目准备、审计实施、审计终结和后续审计五个部分。审计计划和项目准备是为完成审计业务，达到预期的审计目的，对一段时期的审计工作任务或具体审计项目作出的事先规划，主要包括年度审计计划、审计方案、审前调查等内容。审计实施阶段是指审计项目经过充分的准备之后，针对该项目的高风险领域或显示可能存在重大问题的领域进行重点审计的阶段。项目实施阶段主要是依据审计方案的要求，采用适当的审计技术和方法，对实地调查中确定的缺陷或问题进行深入细致的分析研究，获取充分可靠的审计证据，揭示审计发现的原因和结果，作出审计结论和意见，并提出有价值的审计建议和改进措施。这一阶段的工作主要有：内部制度健全性的评价和符合性测试，实质性测试，审计证据获取，编制审计工作底稿及工作底稿的沟通、总结审计发现及结论等。内部审计项目的大部分工作都是在该阶段完成的，它是审计工作的核心阶段。审计终结是从实施检查工作结束到审计报告和审计意见下达为止的一段时间内所要做的各项工作。它是指对审计项目实施阶段的大量而分散的审计证据进行汇总、整理、分析判断，以形成恰当的审计结论，也是对整个审计过程的全面总结。其主要工作是：整理和评价审计证据，复核审计工作底稿，撰写审计报告，征求审计对象的意见，并修改审计报告，呈报审计报告，下达审计意见，进行文档归档。后续审计是为了使内部审计的作用最大化，审计组对每一个项目进行追踪落实问题整改的必要程序，审计整改情况调查和后续审计报告程序是非常关键和重要的。受到一些主客观因素的影响，审计对象往往会对一些问题草草整改，应付了事。进行后续审计则能对前期审计指出的问题有针对性地了解其整改情况，督促其按要求执行。阶段性的后续审计甚至可以看做一个内部审计循环的开始，作为下一年度审计计划的参考。内部审计流程图如下：
（四）审计质量控制体系设计
内部审计质量控制可以有效控制审计风险，提高审计工作的质量和效果。内部审计质量主要包括两方面：一是内审工作的质量；二是审计报告的质量。工作质量是基础，决定审计报告的质量，而工作质量的优劣又通过审计报告来反映。1.内审工作质量控制。对内部审计进行日常的质量管理，应当通过以下三个环节来进行。一是实行目标管理（MBO，managementbyobjectives），即明确内审工作以及每一个审计项目的工作目标，并对工作目标进行任务分解，落实职责到每一个审计人员。目标管理可以为内审部门负责人监督和指导内审工作提供一个框架，能有效保证内审工作质量令人满意。二是对审计项目实行全过程质量控制（见表2），这一环节也是内审工作质量控制最重要的一环。三是开展审计质量评估，即由具备专业胜任能力的人员对内审工作进行检查，评价内审工作的管理和实施情况，针对存在的不足提出改进意见，帮助内审部门更好地履行职责，提高内部审计工作的质量。2.审计报告质量控制。提升审计报告的质量和水平，关键是要做好审计发现（问题）的综合分析，重点要做到以下几点：一是对审计发现（问题）进行深加工。分析加工审计发现时，不能停留在发现问题的表面，应注意从控制风险、提升绩效、增加价值等内审转型元素角度入手，注意问题产生的根源，注意管理和控制上的重要缺陷，找出最有价值的信息，为写好审计报告服务。二是审计报告立意层次要高。审计报告反映的审计信息应有利于审计对象加强内部控制、改善内部管理、有效防范和规避内部风险，应体现全局性、宏观性和服务性，切忌泛泛而论、没有深度、没有重点。三是审计结论要准确、客观。依据审计发现得出的审计结论，一定要体现出实事求是、客观公正的审计原则，不能带感情色彩，表达的意思应该简洁明确，不能含糊其辞。四是提出的审计意见和建议具有建设性和可操作性。提出的审计意见和建议应该直接指向审计发现（问题）产生的根源，便于审计对象从根本上纠正审计发现的问题，堵塞管理和控制上存在的漏洞。
（五）审计成果转化机制设计
为充分发挥内审在查错纠弊、服务管理、增加价值方面的作用，要加强对内部审计工作结果的运用，使审计工作成果真正落到实处。一是建立内审发现问题整改机制，促进成果转化。建立内审发现问题整改情况台账，定期汇总归纳审计发现的问题，并加强对审计结果落实情况的跟踪管理。对督促整改不到位、整改不彻底或屡查屡犯的，追究相关人员责任，适时采用通报、经济处罚等硬约束手段，有效促进审计成果转化。二是建立审计成果共享机制。加强与相关部门的沟通协调，提高审计成果转化的时效性。扩大审计成果信息的报送范围，可与其他监督管理部门、有关业务职能部门建立联席会议等机制，多部门形成合力，加大对审计发现问题的整改督促力度，最大限度地发挥审计成果的外部效力。三是建立审计信息服务改进管理机制。内审部门要通过对审计结果和审计信息的归纳、分析和提炼，建立审计案例库，为领导决策和业务部门管理活动提供建议和支撑服务。要深入挖掘风险成因、研究提升绩效手段，及时向业务主管部门反馈审计信息，提示风险和缺陷，促进业务管理制度的健全和完善，实现内审成果向管理服务转化，将审计结果转化为长效成果。
三、保障人民银行审计能力建设的措施
在构建人民银行审计能力建设框架的基础上，还应针对央行内审转型实际，着力在审计队伍建设、内审制度管理、审计手段改进、内审沟通机制等方面明确一些具体措施。
（一）提升审计队伍职业能力
随着人民银行业务细化程度的不断提高以及电子化在业务中的不断普及，相关风险领域也在不断增加，越来越需要一支职业化、高素质的内部审计团队，对决策过程及业务执行流程实施风险导向审计、开展绩效评价，站在更高的层次服务央行治理。首先，应根据不同层次、不同规模的分支行和实际需要，采取定编、定岗、定责，最优化的配置原则，优化内审人员的专业结构和知识结构，逐步形成一支结构相对合理、优势互补、数量与质量相统一的复合型专业队伍。其次，应创造条件保障基层内审人员的继续教育，特别是有针对性地根据内审转型的需要建立内审职业再教育培训机制，针对不同年龄层次、知识结构，有计划有步骤地采取多种形式并举的再教育手段，培养造就一支真正具有服务组织治理能力的内审专家型队伍。此外，要支持和鼓励内审人员参加CIA、高级审计师、注册会计师等执业资格考试，不断提高内审队伍的专业技术水平。
（二）完善内审工作管理制度
完善的内审工作规章制度是有效开展内部审计工作的重要依据。随着内审转型的不断深入，以往一些内审制度办法已不能适应转型形势发展需要。根据转型实践中出现的新情况新问题，有些制度又需要不断建立健全。因此，建立完善内审工作制度是推进转型步伐的重要保障之一。一是要围绕内部审计转型要求，进一步完善内部审计制度体系。结合内部审计的新功能、新领域、新要求，进一步健全和完善内部的审计制度，坚持风险导向原则，突出内部控制评价，适应审计领域拓展，充分体现查错防弊与价值管理功能相统一的要求，体现事后监督与过程控制相结合的要求，以制度推动内审转型。二是要围绕审计规范化、程序化、标准化的要求，进一步细化内部审计工作规则。要明确内部审计工作标准，系统地建立一套满足新时期央行发展需要的内部审计工作规范或指南。三是制定完善各类专项审计工作制度，如财务收支审计、经济责任审计、工程项目审计、高风险业务审计、内部控制审计等，明确各项审计工作的审计内容、审计方法和审计要求，同时针对风险导向审计和绩效审计逐步制定既有统一性、又有灵活性的风险和绩效指标设置、权重设定、评价认定标准。四是制定完善与内部审计配套的工作制度，如审计协调沟通制度、审计质量评估制度、审计成果转化制度、内审工作考核制度等，不断完善内部审计工作机制。
（三）加强审计信息化建设
加快内部审计信息化进程，充分发挥信息化在转变审计方法手段中的作用，不断提高内审工作的质量与效率，是实现内审工作全面转型与发展战略目标的重要保障。要逐步建立起具有风险预警能力的非现场审计系统，通过对日常业务数据的检测分析作出风险预报，然后进行现场的稽核检查，使审计方式由过去的事后检查型向风险预警型转变。要逐步构建和完善审计信息平台，通过现代审计信息处理系统对大量的审计信息进行及时采集、处理、分析和反馈，逐步实现与业务部门审计接口的对接，实现从业务部门直接提取数据进行审计，从而达到实时全覆盖监控的目标。在新系统开发和应用前内审部门应积极与业务部门和科技部门沟通协商、提出需求，为有关的审计或检查留有接口，使业务系统具有可复核性和可追溯性，促进内审工作全面信息化建设。与此同时，还要加强对内审人员应用计算机辅助审计手段开展审计的指导和培训。
（四）完善内审沟通机制
内审工作既是部门工作，也是全局性的工作，要实现审计效能最大化，必须建立和谐、协调的内审关系。内审部门和审计人员要坚持将服务性原则作为内审工作的总基调，改进沟通方式，加强与各层面的沟通交流，以获取更多的理解和支持，实现共同的组织目标。一是要加强与领导层的沟通汇报，明确领导层关注、关心甚至是担心的业务领域，以此确定工作方向，聚集内审工作的支持力和驱动力，同时要经常汇报内审项目和工作开展情况，加强风险和绩效问题提示，从服务决策、科学管理的角度建言献策。二是对审计对象要加大内审转型的宣传力度，使他们逐步认识到内部审计是改进内部管理的重要手段，增强其配合内审工作的主动性。三是内审部门要主动与各业务部门建立内部控制和风险管理沟通磋商机制，通过会议座谈、专报信息、风险提示书等形式，共同探讨审计发现问题，共同分析风险隐患和薄弱环节，共商有效措施增强风险防控的针对性，提升业务部门对内审服务央行治理的支持度和参与度。四是要加强外部沟通。利用和创造条件加强与审计协会、审计署、财政专员办进行工作交流，共同探讨、取长补短，努力提高职业能力和工作水平。
单位：中国人民银行南昌中心支行内审处课题组
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