一、从政治参与制度角度解析当代中国政治合法性问题
1．现行政治参与制度和机制存在缺陷
制度化的参与方式是政治参与的主要途径。在当代中国，制度化的参与方式主要有：（1）执政党领导下的人民代表大会制度和政治协商制度。（2）基层社区和农村的自治制度。（3）信访制度。（4）行政过程中的政治参与，如行政复议、听证会及其他形式的公共决策活动。虽然当前我国的制度化政治参与形式是多种多样的，但是就合法性与政治参与制度的关系而言，制度化的政治参与对政治合法性基础的巩固作用有待加强。这一方面是由于政治参与制度的特点决定的，另一方面则与政治参与制度与机制的内在缺陷有关。首先，就当代中国政治参与的特点而言，有学者将其概括为是一种执政党领导的统合性的政治参与制度。也就是说，这种制度的实质在于通过制度的功能性运作来实现执政党对国家和社会的有效控制，而并非是一种完全意义上的参与平台。例如政治协商制度作为一项重要的制度设计应主要发挥参政议政、民主监督的职能，但目前的政协制度从性质上来说只是一种咨询性参与而非程序性参与，属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围。〔2〕统和型政治参与制度具有的政治控制功能大于社会调节和利益分配的功能，在很大程度上弱化了制度的参与功能对于合法性基础的巩固作用。其次，制度化参与在范围上的不广泛、在效果上的不明显、在制度上的不健全也是我国政治发展中较为明显的缺陷。〔3〕其不足之处具体体现在：制度本身的缺陷导致了参与的形式化、仪式化以及民众参与的冷淡；参与制度供给不足直接导致了参与范围的狭窄，将普通民众排除在参与制度之外，使得民众对官僚政治监督不到位，甚至缺乏监督，这又造成了官僚权贵的政治腐败和国家治理的低效。〔9〕例如在各级人民代表大会中，其代表成员多数为党政机关干部以及社会精英分子，而普通民众代表所占比例比较低。除此之外，虽然法律明确规定，达到法定人数的选民或代表也可以联名提出代议机关代表、地方国家机关特定公职人员的候选人。但是长期以来我国的选举都是在各级党委领导、人大常委会指导的情况下组织实施的，这种组织优势使独立于组织外的享有被选举权的公民成为候选人的可能性非常小。虽然法律制度对政治参与程序规则均作出过明确规定，但是在实践当中却难以得到切实执行。这一方面使得民众对政治参与制度的认同感下降，另一方面也使得政治参与制度在汲取合法性资源的范围和能力方面非常有限。最后，作为政治参与主要方式的选举制度在实际运作过程中也存在诸多问题。多数选举活动还不能充分地反映民众意愿，选举形式化、人为操纵选举过程、贿选等现象在一些地方不同程度存在。而这些现象使民众对于选举的效能感大大下降，对于选举的冷漠进而使得操纵选举以及贿选等行为难以得到有效遏制。现阶段，我国的选举制度实行直接选举与间接选举相结合的办法。但是在实际的选举实践中，直接选举的程度和范围非常有限。某地区在对民众进行的人大制度的相关调查结果显示：虽有70％的民众参加过人大选举，但真正认识所在选区的人大代表者不到40％。从信息传递的角度来说，信息发出者与接收者之间的距离越近，则信息传递的障碍越少，信息失真的可能性也越小。政治合法性的巩固与提升有赖于信息传递渠道的畅通和信息表达的准确性，由此才能保证代表者对选举者意思的真实表达。而多层间接选举无疑是增加了代表与选举者的距离，不但不利于选举者与代表之间的信息沟通，也不利于选举者对代表者行为的监督。
2．政治参与制度创新不足，不能及时适应社会发展的需要
改革开放以来，中国社会发生了巨大的变化。社会阶层的分化、社会结构的变迁、社会流动的加速给政治参与的变革提出了新的要求。新兴的参与方式和参与手段正逐渐取代传统的参与方式，并日益成为政治参与的发展方向。伴随着社会阶层和群体的分化，各种社会团体的兴起为成为公民进行有序政治参与的组织载体。在现代社会中，具有较强的权利意识和民主意识的公民，为了实现自己的利益要求，大多通过进入各种利益群体和社会组织，依靠群体或组织的力量，参与政治过程，最终实现自己的利益。目前以社会组织为单位的政治参与在我国并未受到应有的重视，而且对社会组织的管理还主要以登记管理为主，没有形成一个完整的制度框架。在现实生活当中，社会团体登记管理条例实际上只针对具备法人实体的社会组织进行管理，大量不具备《社会团体登记管理条例》成立条件的社会组织被排除在外。尽管这些组织的存在与公民的结社自由相符，但它们难以获得社会资助，也难以以合法的身份对社会公共事务进行参与，由此可能在社会群体的利益竞争中形成群体性事件。〔4〕随着互联网的快速普及，网络政治参与也成为政治参与理论研究的热点问题。与传统政治参与方式相比，网络政治参与作为一种新兴的政治参与方式具有便捷、直接、效能高、成本低等一系列优势。但是作为一般双刃剑，网络政治参与所特有的弊端也会对政治合法性造成不利影响。网络空间大量的虚假信息以及某些不法分子利用网络空间的虚拟性和隐蔽性制造政治欺诈都会给政治合法性造成不利影响。而且网络参与有可能突破法律界限，导致其负面效应超过社会和政治的承载限度。从现阶段对网络政治参与的规范与管理角度来说，需要制定相应的法律法规或制度规则来规范以互联网为平台的政治参与，以改变网络政治参与不规范状态。作为新兴社会阶层，农民工政治参与是当代中国新兴阶层政治参与的一个重要问题。作为社会转型时期的新兴阶层，目前我国的农民工数量已超过2．5亿人，如此庞大的社会阶层，其政治认同感的强弱必然会影响到合法性基础的稳固。但是由于农民工阶层的特殊属性以及我国政治参与制度的创新性较弱，使得其政治参与长期处于边缘化状态。据有关部门的调查统计，有60％的农民工没有参加原籍的村委会选举；而在城市，有80％的农民工没有参与所在社区的选举。〔5〕作为一个人数众多的社会弱势群体，农民工难以通过合法的参与渠道表达自身的利益诉求，转而通过其他方式进行非制度化的政治参与。因此，暴力化、非理性化成为当代中国农民工阶层政治参与的显著特点。总之，对新型政治参与渠道缺乏创新是当前我国政治参与面临的主要问题之一。现有的政治参与渠道难以适应快速变化的社会需要。政治发展在一定程度上难以从社会发展的变化当中汲取足够的合法性资源。
3．非制度化政治参与大量滋生
非制度化政治参与主要是由于制度化参与的弊端所形成的阻碍而导致制度外参与空间的滋生所引起的。在当代中国，越级上访、群体性事件、个人接触等都被视为非制度化的参与形式。由于非制度化的政治参与往往是由于利益受损者在表达意见和寻求救济的合法性途径受到阻碍而产生强烈的不公、愤懑的情绪下而产生的，因此，具有较强的非理性特征。并且极有可能由于群体的规模效应、信息的流变，群体所感受的负面情绪被不断放大而愈演愈烈。他们开始质疑政府的权威、不信任有关政府部门，甚至将不满转移到有关政府部门，并以集体行动的方式将矛头直接指向相关组织或部门，最终导致非制度化参与事件的爆发。〔10〕非制度化的政治参与对政治合法性的冲击式是不言而喻的。当前，我国的非制度化政治参与频繁发生，部分群体性事件甚至对政府部门造成严重冲击，如贵州瓮安事件、江苏启东事件等。这些现象说明，一方面民众对政府的行为感到非常不满、对政府的能力和态度产生强烈质疑，另一方面政府对非制度化的参与并未能进行有效的疏导和融合。在对待非制度化政治参与的问题时，政府的能力显得捉襟见肘，更加深了民众对政府的不信任感，使得合法性基础的削弱进入一种恶性循环状态。
二、完善政治参与制度以巩固政治合法性基础的途径
有序扩大的政治参与是巩固和提升政治合法性的重要基础。制度建设对于政治合法性的作用不言而喻，从基本政治参与制度入手提升当代中国的政治合法性是当前我国制度建设的重要方面。除此之外，根据社会需要对参与制度进行创新以及对非制度化参与的融合与疏通则是进一步提高政治参与水平、巩固政治合法性的必然要求。
1．对基本政治参与制度的完善
（1）对人大制度的改革与完善。作为我国基本的政治政治制度，人民代表大会制度是当代中国政治参与实践最重要的制度安排。改革人大制度对于提升政治参与的水平起着至关总要的作用。对于人大制度的改革应主要着眼于强化人大制度的代议职能和监督职能。首先，对于代议职能的强化，必须要在充分尊重《选举法》和《代表法》的基础上适当增加基层代表的数量，使人大代表具有更广泛的代表性。对于人大代表制度的改革，有专家学者建议设立专任人大代表制度，使代表制度职业化、常态化。实行专任制和常任制代表制度可以改变当前兼任制代表制度存在的诸多缺陷。使人大代表专心致志进行政治参与活动，将议政作为自己的职业，听取民意、反映民情、审议法案，而不是将参加人大会议作为一种业余活动。〔11〕除此之外，还可以在各选区建立人大代表工作站，密切人大代表与普通民众的联系。其次，要在适当减少人大代表数量的同时增强其代表的专业化程度。经验表明，会议代表人数的多寡与会议的组织水平和讨论成效成反比。因此，应进一步对选举法进行修改以减少代表的数量，减轻会议的成本负担，增加会议的讨论效果。除此之外，对会议时间的适当延长也有一定的必要性，这主要为了能够对议案的审议更加细致充分。最后，对人大制度监督职能的强化也是完善人大制度的必要举措。在建立“问责制”的过程中，应该明确人大提出质询案的制度和程序，保证人大的罢免权，把质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员。要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的手段和力度。〔12〕（2）对政协制度的改革与完善。中国共产党领导的政治协商制度是我国的一项基本政治制度。政协制度的完善与发展对于保障和扩大公民有序参与具有十分重要的意义。当前，对政协制度的改善应主要着眼于三个方面：①积极吸纳新兴社会阶层的优秀分子。②着力提高各参政党的参政能力。③充分地发挥政协的监督职能。首先，作为重要的民主协商制度和政治参与途径，政协会议是容纳不同社会阶层进行政治参与的重要场所。由界别组成是人民政协组织的显著特色和优势。委员来自不同界别，能够包容不同阶级、阶层与群体，有针对性地汇集各自界别的民意与民智，促进不同界别的交流与沟通，保证人民政协具有广泛的社会基础和代表性。〔13〕因此，为了增加社会新阶层成员对执政党执政合法性的认同，政协制度的改革应当紧紧跟随社会变革和发展的需要，积极吸纳新兴社会阶层的优秀分子，并在此基础上创新协商形式，聘请社会公众参加人民政协的协商活动。除此之外，执政党应当积极宣传党的政策方针，以各种方式鼓励党外优秀分子通过政治协商进行参政议政。其次，参政党对自身参政能力的提高是充分发挥政协制度参政议政职能的前提和基础。民主党派要进一步提高参政议政能力，就必须要注重“建言”与“出力”的有机结合，与时俱进。转变观念，增强创新意识，要从实际出发，提出具有科学性、预见性、全局性和实效性的建议，在参政议政工作中做到“建言”有新突破和新进展。民主党派要跟上时代前进的步伐，不仅要善于学习，还要勤于研究，适应社会情况的变化。只有不断发现和研究新问题，提出切实可行的意见和建议，才能为党委和政府的决策提供可靠依据。〔14〕最后，对政协制度的改革要向着充分发挥其监督职能的方向发展。各参政党和参政团体要努力构建具有自身特色的政党监督功能。除此之外，执政党的充分重视、政府的充分支持以及各种监督方式的有机结合才能使民主监督具有生命力。（3）对基层民主制度的改革与完善。基层群众自治制度于党的十七大后首次纳入我国的基本政治制度，它为中国公民参与公共生活提供了最大的实践场所。基层自治可以把公民高涨的参与诉求引导到基层的村庄／社区中，使之不对上层行政体系造成过大压力。另一方面基层自治能动员社会资源参加基层治理，有效吸纳各种社会势力进入政治系统，最终有利于巩固政权的合法性。对基层民主自治制度的改革应主要体现在两个方面：①对基层民主制度进一步规范化、法制化。当前，基层民主自治制度在实际运行过程中出现了法律规范与政治实践脱节这一尴尬现象。虽然地方立法为基层选举创造了法律环境，但选举程序在法律制定上仍有失严谨与统一，正式法律的程序性规定过分概括，缺乏可操作性。因此，对于基层自治的制度规范问题，应当是在国家正式立法明确各项原则性问题和程序性规范的基础上，在地方立法给予指导和建议的条件下，在充分尊重基层自治空间的原则内，进一步细化制度设计，增强制度的可操作性，使之规范化、明确化。②根据社会发展需要对原有制度及时进行调整。现阶段，由于社会流动的影响，使得原先与户籍相联系、以地域划分的基层自治遭遇到许多新问题。比如在许多农村地区，由于大量成年人外出打工而使得选举工作、监督工作难以有效进行；农民在流出户籍所在村后如何在流入地区行使自治权利等。这一系列问题都要求对法律制度进行创新以及对政治实践进行新的探索。除此之外，部分地区也可根据自身实际情况，在不违反法律制度的前提下进行改革和创新试点，发展适应当地实际的参与模式，进而将其制度化和规范化，在原则性与灵活性相统一的原则下指导基层民主的发展。
2．创新新型参与渠道、对新兴参与方式进行制度化规范
经济社会的快速变迁使得公民的利益诉求不断多元化、复杂化，原有的政治参与渠道与公民现有的政治参与诉求之间形成巨大张力。这种张力的积极作用在于它可以成为创新政治参与方式的催化剂，而消极作用则会对政治稳定造成负面影响。因此，对新型政治参与方式的规范和引导以及创新政治参与方式是当代中国政治参与面临的新问题。对于以社会组织为单位进行的政治参与，需要在政府和社会团体之间的互动中不断完善和发展。首先要厘清政府与社会组织的关系，政府应当对社会组织的建设加以指导，对以社会组织为单位进行的政治参与加以规范，对现有政治参与制度加以改革与创新以适应和容纳以社会组织为单位的政治参与，赋予社会组织在社会管理中的主体作用。除此之外，对于网络参与的规范问题，政府应该为网络参与营造一个良好的环境。政府有必要创制一部融合网络技术和政治参与的基本法律，协调和平衡网络参与和公民自由。〔6〕政府必须在保证公民网络参政权的基础上，规范网络参与的行为。〔7〕面对新兴社会阶层日益强烈的政治参与诉求，要根据新兴阶层成员自身的特点和实际需要对政治参与渠道进行创新，从而化解快速增长的政治参与需求同相对缓慢的参与制度改革之间的矛盾。尤其对于农民工的政治参与问题，除充分发挥其所在企业工会组织以及所在社区的参与职能外，政府还可以尝试指导其设立自身的维权组织，引导其进行合法有序的政治参与。这样不但可以使得农民工这一弱势群体能够发挥集体力量，而且可以减少体制外参与所造成的种种弊端。除此之外，各地政府应该积极研究农民工的政治参与问题，根据本地区企业以及农民工特点创设相应的政治参与形式及渠道，积极引导、鼓励农民工进行政治参与，各级人大政协机构也应当适当增加农民工代表。
3．对非制度化政治参与进行融合与转化
对于非制度化政治参与问题，不应当简单地采取打压和排斥的态度，而是要采取融合和转化的方式，使非制度化政治参与逐渐向制度化的政治参与转变。就非制度化政治参与的潜在功能而言，它既可以是建设性的，也可以是破坏性的。其潜在的正功能是它可能为制度的创新提供智慧的源泉，以及为制度的修订、更新提供契机。当前，由上访而引发的各种问题成为非制度化参与的一个重要体现。集体上访、越级上访等非制度化参与现象的频繁发生使得信访制度面临一种非常尴尬的局面。有学者认为，信访制度难以作为一种制度化的政治参与方式而长期存在，应该考虑加以废除。但是，作为一项创立已久，具有深刻民众基础的政治参与制度，在现有的其他参与制度还未能充分容纳民众利益诉求的情况下，信访制度不能被轻易废除。对于信访制度的改革，应当从其与其他制度的关系入手，发挥法律在调节民众利益矛盾中的主体作用，增强人大制度、政协制度以及基层民主制度等基本参与制度在政治参与过程中的主导地位，使信访制度在政治参与的过程中扮演一种辅助性而非主导性的角色。总之，对待非制度化政治参与，国家应该反思自身法律政策的制定与实施过程，检讨这一过程是否使社会各阶层的利益获得了平衡的代表、公众是否获得了合理的参与机会、决策基础是否具有科学性和民主性。〔8〕
三、结语
对于当代中国的政治合法性问题的解决必须从改革与完善政治制度入手。政治参与制度作为政治制度的主要构成部分，对于政治合法性的巩固起着重要的作用。对政治参与制度的完善与创新不仅可以有效提升制度合法性，而且也是适应社会发展、保障公民权利、巩固党的执政基础以及实现社会主义政治文明的重要举措。
作者：谢飞 单位：中共广东省委党校
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