1应急办模式的不足
应急办的上述设置模式存在着明显不足，受到了学术界的广泛批评，该系统自身也了解这些弊端并一直在寻求改革方案。这些问题包括:1)应急办的权力过小。简单地说，应急办的现有职能基本相当于的值班室加上传达室，一方面是负责值班，为收集汇总突发事件信息并随时汇报，另一方面就是在及其下属部门和其他机构之间传递信息。也就是说，应急办是为提供服务的一个内部机构，不是独立承担应急管理职责的一个部门，无权以自己的名义对外实施应急管理行为［3］。2)应急办的层级偏低。应急办作为办公厅(室)下设的二级机构，比其他部门要低上一到两个层级。目前，我国30个省级应急办中有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。在20个正、副厅级应急办中，有13个负责人由省秘书长、副秘书长或办公厅主任、副主任兼任，另外7个为专职。10个正处级机构的应急办主任则全部为专职。各省应急办的编制员额差距很大，多者45人，少的不到10人［4］。在地市级，以山东省为例，有9个市的应急办为正处级，8个市为副处级，应急办人数6～15人不等，平均为8人左右［5］。应急办常常要代表对承担应急管理职能的各部门进行综合协调，而由一个低层级机构来协调众多高层级的机构，阻力之大可想而知。3)应急办的能力有限。由于应急办被定位为一个内部办事机构，就不可能掌握应急管理所需的各种人财物资源。应急办的工作人员在专业上也不具有优势，一部分人员不具备应急管理的教育背景和实践经验，在其他部门看来是“外行领导内行”，这在一定程度上影响了其服从应急办综合协调的意愿。总之，应急办没有被赋予足够的级别、权力和资源，也没有形成自上而下的体系，与处理应急管理事务的客观要求相比，应急办显得过于弱小［6］。4)应急办的综合协调职能还与其他原有机构存在冲突。在各级设立应急办之前，原来已经存在一批承担一定统筹协调职能的议事协调机构，如减灾委员会(办事机构设在民政部门)、防汛抗旱指挥部(办事机构设在水利部门)、抗震救灾指挥部(办事机构设在地震局)等。设立这些议事协调机构的目的就在要对某类突发事件的应对进行跨部门统筹，而现在又设立了一个代表进行综合协调的应急办，既显得叠床架屋，又容易相互掣肘。
2应急办“升级”的难题
学术界和实务界的主流观点认为，应当设立一个独立的部门如“紧急状态部”或“应急管理署”来专门负责应急管理事务，将各部门的应急管理职能分割出来归这个部门统一行使。而被认为最直接可行的方法，就是将现有的应急办充实、升级之后来组建这个部门［7］。但笔者认为这种思路并不切合实际，非但无法达到整合资源、提高效能的目的，反而会导致现有的应急体制出现倒退。一方面，这种做法割裂了常态管理与应急管理之间的关系。应急管理与常态管理并非截然分来，实际上，正是对公共事务的常态管理不善产生了溢出效应导致公共危机，从而需要通过应急管理来克服危机。大多数部门在其主管领域都同时承担常态管理和应急管理职能，试图由一个部门负责某项事务的常态管理，而由另外一个部门负责其应急管理的做法是不切实际的。没有任何一个部门能够将公共应急管理的所有领域和所有环节一手包办，也没有哪一个国家的应急管理机构做到了这一点。另一方面，单独设立应急管理部门将导致新一轮条块矛盾的出现。现有的应急办层级虽低，但其所依托的办公机构在整个系统中居于中枢地位，有时甚至可以依托首长的权威对其他部门发号施令，从而能够勉强运行。也就是说，应急办职能的履行与办公机构是紧密相关的，与办公机构日常职能的结合有利于其随时对危险源、应急资源进行准确把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性［8］。如果将其设立为一个单独的部门，尽管层级上得到了提高，但失去了位居枢要这一特殊地位，变得和其他部门完全平行也完全同质，要想调动和协调其他部门只会更加困难，势必陷入与其他部门新一轮的条块矛盾当中，甚至造成专业管理部门和应急管理部门的脱节［9］。
3应急管理日常机构的设置模式选择
3．1应急管理日常机构设置的代表模式
从其国家的经验来看，应急管理日常机构的设置有三种典型模式。1)以日本、英国为代表的模式日本的公共应急管理决策机关是内阁，以总理大臣作为最高指挥官;应急管理中的综合协调事务由办公机构内阁官房承担，具体由其下设的“内阁危机管理总监”负责;至于公共危机的具体应对事务，仍然由各部门分别承担，或者通过一定的议事协调机构如“中央防灾会议”、“金融危机对策会议”、“安全保障会议”将若干个部门组织起来共同承担［10］。2001年7月，英国成立了内阁国民紧急事务秘书处(CCS)作为其负责应急管理的专门机构。CCS设在中央内阁办公室下，主要负责组织与协调中央到地方各部门以及相关利益者参与民事应急事务的处理［11］。目前，我国各级普遍设立在办公厅(室)中的应急办，与日本、英国的上述体制较为相似。只不过，我国应急办的机构和职能与日本、英国的类似机构相比要更加弱小一些。2)以美国为代表的模式成立于1979年的美国联邦应急管理署(FE-MA)在规模和职能上比日本、英国的应急管理机构要强大得多，FEMA合并了联邦中多个具有应急管理职能的机构，并对其他部门的应急管理事务具有广泛的协调权［12］。FEMA在层级上具有一定弹性，平常状态下是隶属国土安全部的二级机构，危机状态下则可以升格为直接向总统负责的内阁级部门。3)以俄罗斯为代表的模式俄罗斯的紧急情况部是一个比美国的FEMA更强大的、决策与执行一体化的强力部门。该部门直接对总统负责，职能涵盖各种突发事件，从中央到地方实行垂直领导，下辖各种应急管理机构、救援部队、技术机构、科研院校，规模达数十万人，并拥有对其他相关部门的协调权［13］。
3．2我国的模式选择
在上述三种模式中，应当说美国模式对我国最具借鉴意义。1)俄罗斯的紧急情况部是在前苏联末期以来其国内民族矛盾、社会矛盾十分尖锐复杂的背景下成立和发展起来的，这一部门对国家安全和社会安全的保障职能更重于一般性的公共应急管理职能。而在我国当前，并不存在着和俄罗斯一样的社会背景，设立这样的一个超级强力部门并无十足必要。另一方面，如果仿效俄罗斯设立紧急情况部，将不可避免地涉及到对军队管理体制的大变革。因为紧急情况部所掌握的救援部队是一种准武装力量，如果在我国要设立一个这样的部门，就需要改变目前武装力量一元化的领导体制，使系统能够直接掌握一部分应对突发事件的武装。而这种做法与我国长期以来坚持的政治原则是相背离的，改革的成本和难度很大，还可能在其他方面带来难以预料的后果，不具有现实可行性。因此，俄罗斯的体制不应成为我国仿效的对象。2)接近于日本、英国模式的实践在我国并不成功。我国在各级办公厅(室)中设立的应急办，与日本在内阁官房中设立“内阁危机管理总监”、英国在内阁办公室中设立国民紧急事务秘书处存在相似之处。应急办模式的弊端已如前文所述，即使在其规模和职权得到强化的条件下，也仍然解决不了对公共应急资源的实质性整合难题，也难以保证应急管理工作的专业化。从日、英两国的实践来看，其现有模式也已遭遇类似压力，自身也在试图作出调整。例如，2010年以来，英国为了解决其公共应急体制所面临的一系列难题就开始了新一轮改革，包括将国民紧急事务秘书处纳入以国家安全委员会为核心的的“大国家安全”管理框架，并试图从多方面强化内阁国民紧急事务秘书处的风险管理职能［14］。不过，这些改革措施刚刚实施，其效果如何还有待观察。3)美国以FEMA为中心的模式历经多次挫折反复，在吸取经验教训的基础上显得相对成熟。FEMA的特点是对美国的应急管理部门进行了实质性整合，到了20世纪90年代，在李•维特的领导下，FEMA的运行已经比较成熟，在多次重大灾害中应对得力，获得了美国民众的信任［15］。在2001年的“9．11”事件之后，FEMA依据《国土安全法》被合并于国土安全部当中，其职责不变，但地位降低［16］。由于国土安全部过度凸显反恐职能，将FEMA原有的很多应急管理资源投入到反恐之中，FEMA的预算被大量削减，人员和资源大多转向反恐行动，各组成部分也被分散到国土安全部的多个部门当中。国土安全部的主要精力则集中于反恐，对自然灾害的应对不够关注，严重削弱了FEMA的应急管理职能［17］。但在2005年的卡特里娜飓风之后，FEMA的糟糕表现使美国意识到了这个问题的严重性［18］。2006年布什总统签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》重新确定了FEMA的地位，授予FE-MA在紧急状态下直接对总统负责并代表总统协调灾难救助事宜的职权，使上述问题得到了矫正。
4我国应急管理日常机构的制度设计
借鉴美国模式设立我国的公共应急管理日常机构，具体而言，就是要按照大部制改革的思路，在资源整合的基础上组建一个专司公共应急管理的新部门。但这个部门并不包揽、替代原属各个部门的所有应急职责，特别是对于那些日常管理和应急管理职能密不可分的领域主要发挥的是协调功能。有学者用“大而不全”的“准大部制”来概括这一部门的职能特征是颇为准确的，即该部门并不是把应对突发事件的所有职能全部集中起来，有时候只是把分散在各部门的应急职能横向联系在一起［19］。笔者认为，以我国既有的公共应急管理组织架构为背景，可作如下的具体制度安排:1)组建一个综合性的公共应急管理主管部门。尽管在大部制改革的背景下，部门的撤并精简使得单独成立综合应急管理部门的可能性变小［20］。但如果这个部门是由原有的部门合并精简而来，无疑还是符合大部制改革趋势的。对于这个部门和其他部门的职权整合，可以按照三种方式来处理。首先，对于那些主要承担应急管理职能而一般行政管理职能较少的部门，可以完全合并到新设立的部门当中去。这主要涉及的是自然灾害类的管理部门，如国家地震局、国家气象局、防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等。因为此类部门主要负责的是单一灾害的应急工作，而这些灾害的管理模式具有相似性，无需设立多个部门单独实施管理，可以将其合并起来进行综合管理。其次，对于那些既有应急管理职能也有一般行政管理职能的部门来说，由于两种职能密切相关、不宜分离、不便整合，应当继续保留其应急管理职能，但在具体的职能履行过程中要接受应急管理日常机构的协调。再次，对于那些本来就具有较强综合性的应急管理职能，也应当整合到这一部门当中去，如目前由民政部承担的救灾职能，编制应急管理规划的职能，将来可能出现的统筹灾害保险的职能，等等。2)新设立的部门同时承担中央应急管理办公室的职责。公共应急管理中还有大量的综合性职能是由中央本身来承担的，中央需要一个机构来负责这方面的日常工作;在发生需要中央直接负责的重特大突发事件时，还要有一个机构来承担具体办事职能。这些职能也应当由新设立的这个部门一并承担起来。也就是说，这个部门除了直接负责若干领域、若干环节的应急管理事务之外，在平常状态下还要扮演类似于目前应急办的角色，即值守应急、信息汇总、综合协调等;在中央成立了国家层面的应急指挥部时，它还将同时承担指挥部办事机构的职能，即方案草拟、命令传递、信息报送、任务督办等，必要时还可以充当现场指挥机构。3)新设立的部门应当保证管理人员的专业性并与其他应急管理部门进行充分的人员交流。人员的专业性对于保障和提升应急管理机构的运行效能至关重要，美国的《后“卡特里娜”应急管理改革法》就专门规定其局长必须是具有应急管理和国土安全知识的专业灾害管理者，并至少有5年以上的行政领导能力和管理经验。有鉴于此，新设立的部门除了整合并入其中的各部门专业人员，还应当从接受其协调的其他应急管理部门中分批、轮换地抽调人员到本部门任职。这一做法的目的有二:一是增强应急管理日常机构的专业能力;二是使这些工作人员充当部门间沟通协调的润滑剂，减少条块矛盾所带来的阻力。
5结论
目前中央尚未设立专门的应急管理部门，国务院应急办的职能又比较弱小，这使得我国的公共应急体制改革缺乏统一的部署或规划。而公共应急体制涉及到的大多数问题是很难通过地方试验获得突破的，大多数改革措施只有在全国性的“顶层设计”中才有可能被提出。在我国的现实条件下，要做到这一点又有赖于主管部门的推动。因此，尽管日常管理机构的设立是公共应急体制中最微观层次的问题，但这一问题的顺利解决却恰恰成为当前推动我国公共应急体制改革进程的突破口所在。因此，我国亟待建立起一个综合性的应急管理部门，整合部分过于分散的专业应急机构，并对其他部门的应急管理职能进行协调，同时负责推动整体上的公共应急体制改革。
作者：林鸿潮 单位：中国政法大学
