一、印度煤炭管理体系
印度煤炭工业的主管部门是煤炭部，全面负责制定有关煤炭(包括褐煤)资源的勘察、开发的政策和战略，以及与煤炭生产、供给、分配和定价有关的所有事项的决策。根据1961年《印度政府(业务分配)条例》及修正案，印度煤炭部的主要职责为:印度焦煤、非焦煤及褐煤矿床的勘察与开发;与煤炭生产、供应、分配和定价相关的所有事项;印度洗煤厂的建设与经营(钢铁部门所属洗煤厂除外);煤炭的低温燃烧和煤炭合成油的生产;焦炭和煤炭货物税的征收以及营救基金的管理;与煤炭有关的相关法律的监督和执行。印度大部分的煤炭产品都由国营公司生产。煤炭部下属有三个国有公司:印度煤炭公司、辛格雷尼煤矿公司和奈维利褐煤公司，煤炭部通过这三个国营公司及下属机构发挥其职能。国有公司下设煤炭监督员机构办公室及煤矿准备基金组织，前者为二级办公室，后者则为一个自治机构。④2013年印度“煤炭门”丑闻一度使议会陷于瘫痪。根据印度总审计署(CAG)发布的煤炭领域的审计报告，2005－2009年辛格总理监管煤炭部门期间，在未竞标的情况下将煤田出售给私人公司，从而导致约330亿美元的损失。2014年，为提高煤炭业的竞业公平与效率，印度内阁通过决议设立独立煤炭协调员，其职能范围为五个方面:确定煤炭价格形成机制;确定煤炭等级测试和衡量机制;具体规定煤炭取样的程序;裁定煤矿纠纷;监管煤矿关闭计划。
二、取得印度煤炭开采权的程序
“煤炭门”事件后，这种缺乏透明性的煤炭开发授予机制广受诟病。2012年，印度通过了《煤矿竞争性招标规定》。根据煤炭部长的介绍，首次煤矿拍卖计划将于2014年3月实施。投标者必须通过环境部的审核，且应按基本的工作规程要求实施项目。根据这一规定，印度煤矿的分配将存在三种模式:其一，拍卖;其二，国有公司通过分配方式获得;其三，竞争性投标产生的能源项目通过分配方式获得。①虽然第一次拍卖只面向国有公司，但是印度内阁已经肯定了私有公司参与拍卖的资格。
三、外资投资印度煤炭业的现状
截至2012年10月中国在印度的投资总额为6.57亿美元，2012年仅为2520万美元。然而同以2012年为例，中国对缅甸和柬埔寨的投资总额分别达到了141.4亿美元和91.7亿美元。另一方面，经济发展低靡的印度亟需外资注入。在十二五期间印度仅基础设施一项需要投入的资金计划为1万亿美元。中国现有近100家公司在印度设立了代表处或办事机构。宝钢、首钢、南京钢铁、山东电建、中水集团和中国五矿都在印度进行了投资及项目建设，投资领域集中于钢铁、电力和基础设施建设。作为国民生产的基础部门，印度煤炭业支撑着整个国民经济的发展，能源供应不足直接影响到印度工业发展的全局。2011年印度煤炭产业缺口达到1亿吨，这直接导致了印度近十分之一的能源生产短缺。由于印度大部分的煤矿都属于国家所有，由国有公司经营管理，且在2012年前印度一直未能开放外资对煤炭行业的投资，印度煤炭业在本土与外资的合作局面一直未能打开。例如，印度煤炭公司曾试图与中国合作开发位于马特拉施特邦的煤矿，但却没能成功。
(一)印度煤炭投资的国际合作
为了满足印度国内对矿产品的需求，印度与其它煤炭生产国开展了国际合作，以便能够引进外国在地下和地上作业的最新科技，提高煤炭产业的管理水平及培训的技能水平。另一方面，印度煤炭工业的发展也需要外部资金的支持以购买生产所需的机器设备。印度现已与法国、德国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚和中国共同承担了煤炭业合作项目，并与波兰、美国、南非、欧盟、日本、哈萨克斯坦和莫桑比克等国家和地区建立了合作关系。通过这些国际合作，印度希望能够提高煤炭工业的开采水平，提高煤炭产量，同时提高消防和安全生产的能力。与其它发展中国家的国际合作路径一样，印度政府还打算进一步通过这些合作关系培养印度的专业人员素质，吸收并发展引进的科技技术。从开放市场的角度来说，2012年的外资政策对印度工业的发展是一个好消息。印度煤炭工业通过国际合作也许能够通过降低生产成本为印度煤炭工业带来更大的竞争优势。
(二)中印煤炭业合作
中国与印度在煤炭能源方面已经形成了固定合作机制。2004年两国在印度德里召开了第九届“印中煤炭业联合工作组”会议。此次会议中双方就23个事项进行了会谈，涉及项目合作，生产方式和生产标准，机器及零部件的贸易和合作生产，以及人员培训等各方面。2005年两国在中国上海召开了第十届会议，这一次会议突出了交流和合作的主题。除了在技术和人员培训方面的合作进行了商谈，还明确提出了增加投资机会的议题。印度矿业部与中国国土资源部于2005年9月15日签署了关于促进两国矿业合作的谅解备忘录。双方希望能够建立合作框架，以促进矿业开发的合作。合作的方面涉及金属与非金属矿开采，矿业开采的规则与政策的制定，技术支持和培训项目，以及在第三国以合资公司的形式进行开发的想法。
四、中国企业面临的法律风险
(一)法律准入限制
1.限制性开采原则限制性开采原则是印度煤炭业的基本原则之一。所谓的“限制性”指的是对资源的强制性分配，限制的目的是要根据国家经济发展战略的部署利用资源。对于指定的开发区域，开发者必须以开发许可证的形式取得政府的许可方才得以开发。①政府、国(邦)有公司及中央政府所有、经营或控股的公司进行煤炭开发不受到限制。作为私营企业来说，可以与国有煤炭开发公司以合营的形式开发限制性开采区域;但如果独立开发的话，则要受到许多限制。印度大部分的煤炭都是由国有公司生产，这样做可以保证市场低价供应，但国家需要对这些公司进行补贴。“限制性开采政策”现在印度受到了许多质疑。具体来说，根据1973年《煤炭(国有化)法》，煤炭开采仅能用于公共事务。1976年该法的修正案对此做出了更改，列出了两个例外情形:(1)私营公司用于生产钢铁的限制性开采;(2)由政府、国(邦)有公司及中央政府所有、经营或控股的公司通过租赁合同将煤炭开采权租赁合同转租私营公司而取得的开采权。但转租的矿产须规模小且分散，或对经济、科技的发展没有重大影响，且其生产的矿产无需使用铁路运输。鉴于在第八个五年计划时期印度经济对能源的需求增长，政府进一步对私营企业开放能源领域。《煤炭(国有化)法》在1993年又进行了修订，在1976年的修正案基础上，进一步允许从事电力生产的私营企业进行限制性煤炭开采，以及允许私营企业从事洗煤经营(但必须从煤矿或其它终端用户取得用于加工的煤炭原料)。①之后，根据煤炭部第15.3.96号决议，生产水泥的企业也可以取得煤炭的开采和使用权。2.踏勘许可、勘探许可和开采租约根据《矿业与矿产法》规定，“任何单位必须依据本法相关规定取得踏勘许可或勘察许可，或开发租赁合同，并依据其相关条款进行踏勘、勘探和开采工作。”②根据1956年《公司法》规定，凡是在印度成立并注册的公司都是印度公司。③因此，只要是在印度成立并注册的外资公司也可以作为主体申请踏勘许可、勘探许可和开采租约。④开采租约如要获得邦政府的批准，则还要满足两个条件:其一，已经对租约涉及的开采范围进行勘探或以勘探以外的其它方式探明矿物成分;其二，根据中央政府的开采规划，申请主体的开采计划以适当的方式取得中央政府或邦政府的批准。⑤另外，勘探许可和开采租约的地域范围和时限也受到了相应的限制。在一个邦的区域内，单个申请者的踏勘许可面积总数不得高于25平方公里(一个或多个踏勘许可中的面积总数)，勘探许可的面积总数不得高于1万平方公里(一个或多个勘探许可中的面积总数)，单个勘探许可面积不得高于5000平方公里;开采租约的总面积不能高于10平方公里(一个或多个开采租约中的面积总数)。如果某个申请者的踏勘许可和开采租约意欲超越以上限额，必须由中央政府认定为符合促进开发该矿种的需要，且以书面形式列明理由。《矿业与矿产法》对面积的限制按照实际使用人为依据。因此，如果以他人名义取得相应的踏勘许可、勘探许可或开采租约，意图规避法律对面积的限制，则违反了该法第6条的第(2)款规定。但在计算某申请者的面积限额时，如果这个申请者属于另一公司的股东，该公司的踏勘许可、勘探许可或开采租约中的面积不算入该申请者的单独申请面积。勘探许可或踏勘许可的批准年限不得超过三年;经中央政府批准可延长至五年。开采租约的批准年限为二十年以上，三十年以下。印度对于煤炭和褐煤的开采年限规定较为严格，因此即便是得到了邦政府的同意，也不能够延期。⑥3.环境影响评估报告根据1994年《环境影响评估通告》，在印度任何地方进行新的开采项目、扩展及优化原有项目者，凡涉及5公顷以上开采租约，项目的申请者必须向印度环境与林业部部长提交申请材料。⑦煤炭项目的申请者需根据印度环境与林业部的最新指导纲领向其提交项目报告，包括环境影响评估报告、环境管理计划书，以及公开举行的听证会的详细记录(租约面积为25公顷以上的主要矿种开采项目无需提供听证会材料)。另外，开采类项目及500公顷以上的主要矿种的踏勘和勘察申请者需向环境与林业部提交项目地点介绍，后者于30日内对选址的合理性做出裁决。由于常年以来多项外国资源开发项目对印度当地环境造成的巨大破坏，印度环境与林业部于2004年重申了1994年《环境影响评估通告》的原则，规定面积在5公顷以上的主要矿产的开发项目如在1994年1月27日以后开始生产、扩大生产且(或)开始租赁者，必须出具环境影响评估报告，获得环境许可证后方得进行开发。4.对于中国企业的影响作为外资企业来说，根据印度2012年的外国直接投资政策，中国企业可以100%的股份成立独资公司投资于印度的煤矿开采行业。因此，中国企业可以选择以独资或合资的方式参与印度煤矿开发。但作为前一种方式来说，实际可操作性仍然存在较大制约。因为，第一，煤矿开发的使用目的受到严格限制，即产品生产必须用于电力、钢铁、水泥生产，因此并非可以完全实现市场化的经营目的;第二，根据《煤矿竞争性投标规定》，除了能源项目外，中国企业也必须参加投标以获取煤矿资源。这一程序目前只明确可以由印度国有公司参加，下一步具体何时可以允许外国企业参与竞标尚未明确。印度严格的环境审查机制对于中国企业也是一个严峻的考验。作为转型国家来说，印度也面临环境保护的危机。2014年年初，印度有41家公司的61个煤矿面临环境质量审查，但在2月份以前，只有包括塔塔钢铁在内的5家公司获得通过。①因此，作为准入机制来说，环境质量审查对于中国企业的投资会是一个需要格外重视的环节。另外一点不可否认的方面是印度政府对于外资，特别是中国资本并非持有积极的态度。2002年，印度政府就以“国家安全”为由，对来自特定的邻近国家，包括中国、巴基斯坦等国在内的外国直接投资实施限制。2006年，印度政府又提议起草一项外国直接投资审查政策，首次把中国列为“存在威胁印度安全的敏感国家”，包括中国大陆、香港和澳门。以电力设备为例，中国电力设备一度占据印度市场过半份额。但印度政府以国家安全为由，多次以非正式的方式劝阻印度企业采购中国电力设备，并在2012年决定向进口电力设备征收21%的关税。因此，印度市场对于中国企业来说，仍然是机遇和风险并存。
(二)地方政府的作用
作为联邦制的国家，印度每个邦都有独立的立法权。2012年《合并与收购法》颁布以后，印度在煤炭勘探与开发的规则上结束了地方与国家各行其是的局面，规定为了满足公共利益的需要，煤炭业和煤炭开发的规则由中央政府负责制定。①在印度进行煤炭的踏勘、勘察和开采必须以取得相应的许可证作为前提条件，邦政府则是管理相关许可证的政府权力机构。申请人按照规定向邦政府提交规定的表格并缴纳申请费。收到申请后，邦政府根据《矿业与矿产法》和其它相关法规政策的规定，予以批准或拒绝的决定。②如果中央政府以煤炭和煤炭业的管理、自然环境的保护、洪水的控制、污染的预防、公共卫生、建筑物安全等原因为由，可以在与邦政府进行协商之后，要求邦政府提前终止踏勘许可或开采租约。如果是小型煤矿的踏勘和开采，则邦政府可以以上述原因直接提前终止权利人的踏勘许可或开采租约。③从投资的角度来说，印度联邦制下，每一个邦的地方投资条件是中国企业必须具体进行考察的方面。印度80%的煤矿储藏量分布于四个邦:恰蒂斯加尔邦、贾坎德邦、奥里萨邦和西孟加拉邦。这四个地区对于煤矿生产都有各自的规章。作为联邦制的国家，印度每个邦的法律和政策都相对独立。印度总检察长强调煤矿开采权的取得必须在得到分配的煤矿后与邦政府达成租赁合同。最高法院就此问题分别质询七个邦政府的意见。不同的邦由于不同的政党执政，会在施政纲领上产生较大差别。比如侧重于保护低收入人群的政党对于引进外资就会比侧重于发展工商业的政党更加严格。不同的邦除了在市场准入方面存在不同的要求。由于产业发展计划的不同，不同的邦的投资配套机制也存在较大差别。例如，印度铁路局计划对贾坎德邦投入9500亿卢比进行铁路建设，这就使贾邦煤炭生产的运输条件远远好于交通设施落后的奥里萨邦。
(三)征收机制中潜在的风险
根据印度1957年《含煤地区法》的规定，如中央政府认为某一片土地内有煤炭储存，决定进行开发，则可以在公告期后取得土地的所有权，但要对失地者进行补偿。④然而，事实上，对于失地者的补偿和安置并没有达到合理的程度，反而使其陷于更深的贫困。位于贾坎德邦的帕南(Panem)煤炭公司(公私合营合伙制公司)于2006年与阿迪维西(adivasi)土著部落的领导以及保护土著部落的社会活动家⑤签订了一份谅解备忘录，由帕南(Panem)煤炭公司为土著建设学校、医疗设施、提供就业和康复中心，每年向失地家庭支付薪金。但是这些承诺并没有一一兑现。从法律性质来说，谅解备忘录或被描述为“君子协定”、“无法律约束力的协议”、“事实性协议”或是“非法律协议”，即参加方只是表明就其关系的某一方面达成谅解，而不是创设一项权利义务关系。《含煤地区法》第6条对于补偿标准的规定具体描述为针对“必要损失”的补偿。所谓“必要性”乃是一个外延模糊的概念，因此不难预见补偿的问题在实践中会遭遇许多争端，而在这个情况下，最后确定补偿标准的则是中央政府。这种裁决机制的客观性和公正性很难为被征收者一方所接受。因此，对抗征收的游行示威活动屡屡发生。作为一个集会和结社自由的民主国家来说，印度普通人的抗争在许多案例中确实起到了作用，导致企业的开发项目不得不搁置。2010年英国韦丹塔铝业公司(VAL)①意欲开发印度东部奥里萨邦尼亚姆吉利山的铝土矿，遭到了当地8000多名东加里亚空达土著的反对。最后印度环境与林业部否决了项目申请，认为该项目违反环境保护，而且危害了当地部落的权益。2014年1月1日开始，印度开始实施新的土地征收法，确立了新的土地征收规则及赔偿标准。征收首先必须符合公共利益。私营项目开发商需获得80%土地业主的同意;公私合营项目需获得70%业主同意。农村土地赔偿标准较现行标准提高了2倍，城市土地赔偿标准提高了4倍。②这部法律的颁布实施，对于印度煤炭业的发展必然影响重大。这部法律在以公益为目的的征收中大大提高了对被征收人补偿的力度。虽然，印度各界均认为此法会进一步加剧征收的难度，从而有损社会经济发展的宏观利益。但另一方面，这部法律重视被征收者的利益，从而有利于协调地方和被征收者的矛盾，更有利于征收目的的达成。并且，这部法律程序清晰，这种法律制度上的确定性可以鼓励投资人的投资。③因此，从获取土地的程序的角度来说，印度这部新法的实施对于中国企业的投资是具有一定的积极影响的。企业根据该法可以对投资项目进行更为可靠的可行性分析，对项目履行的时间也可以有更明确的计划。但另一方面，征地环节仍旧是一个风险很高的部分。其一，根据新法，企业需要增加征地环节的成本预算。其二，印度没有建立统一的土地登记制度，因此在土地确权、土地市场价格方面仍然存在许多不确定因素。这对于中国企业来说，就意味着投资风险依然存在。
作者：李来孺
