一、推动文化市场、文化产业、文化企业的发展需要完善的监管法制作保障
2013年11月中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出:“建立健全现代文化市场体系。完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。”上述文化市场体制改革和重要制度安排，具有丰富内容和深刻意义，正确理解和逐项完成并非易事。②简言之，要在若干年内全力推动完成这些任务，可谓艰巨复杂的法制系统工程，需要完善的监管法制作为保障。文化市场监管属于政府行政监管的组成部分，但与一般行政领域的监管有所不同，文化市场监管的目标应当定位于保障公民的文化权利。做这样的定位，是因为不适当的管制会造成文化和文化市场的萎缩，而且因为文化权是中国宪法予以保障的一项基本权利。从立宪主义的角度来说，对于“基本权利的限制”也应当受到限制。唯有如此，才不会违背国家在宪法中做出的庄严承诺。①现在没有人会否定对文化市场进行监管的必要性，因为文化市场领域中难免存在消极、负面的产品。如果监管主体、监管方式和监管体制不适当，那么监管成效会很差，甚至会适得其反。因此，文化市场应当依法监管，文化市场监管还应当尊重市场规律和社会自治组织的力量。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关就不必进行过多干预。文化市场监管是指负责文化市场监管的行政机关对文化市场进行监督和管理的活动。应该说，文化市场监管会影响到文化产品和服务的生产和消费环节(文化产品的生产和消费活动)。既然是对文化市场的监管，那么监管对象就主要是进入或即将进入市场流通环节的文化产品和要素的经营活动及经营场所。也就是说，文化市场监管主要是对文化产品和要素的流通经营活动、市场准入及经营场所的监管。从实际情况看，在中国文化市场监管领域，法治化的水平和层次还比较低，主要表现在以下四个方面:一是文化市场监管立法比较分散、层次不高。目前我国文化领域以法律形式颁布的只有《文物保护法》、《著作权法》、《非物质文化遗产法》，尚无文化市场监管的统一立法。更多的监管措施规定在行政法规以及规章中，例如《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条例》、《广播电视管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《文化市场综合行政执法管理办法》。二是文化市场监管权配置不合理、运行不协调。文化市场监管权的配置不合理，选择性执法、交叉执法、多头执法大量存在。由于采用分散立法的立法模式，所以文化市场监管权分别赋予不同的机构，比如文化部门、广电管理部门、新闻出版监管部门、公安部门、工业与信息管理部门等。在这种分散监管的体制下，有名有利的事情，各部门会趋之若鹜，无名无利的事，各部门则避之不及，故常出现“神仙打架”或“无人监管”的弊端，监管职权运行不够协调。事实上，分散监管体制，既与建立统一开放、竞争有序的现代文化市场体系的主客观要求不相适应，也不符合实行属地管理、集中有效地行使行政处罚权的新要求。三是对公民的文化权利保护不够、公众参与不足。从目前的文化市场监管立法和执法来看，一些法规、规章受计划经济时代“全能政府观”的影响，过分强调政府的干预，过分强调文化创作和市场流通中的政治因素，地方、企业和民众缺乏自主决策权、自主经营权和自由选择权，文化创作和文化市场建设的积极性和创造性受到较大的抑制，不能充分实现文化资源的优化配置。不仅在法律、法规和政策规定中对公民的文化权利保护不够，在执法过程中有些部门还片面地将“管理”或者“监管”简单地理解为限制、禁止、关停，随意干涉文化市场主体的经营活动，带来许多负面影响。比如《电影审查条例》规定了一系列审查标准和要求，却没有赋予当事人提出异议和要求听证的权利，在实践中引致许多矛盾冲突和权益伤害问题。四是现行法规和政策对文化市场发展的促进力度不够。文化市场监管既要强调对文化市场中的违法犯罪行为进行处罚，同时也要注重通过行政规划、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理手段促进文化市场的繁荣发展。例如行政指导、行政奖励，不仅可以帮助指导对象知晓法律、政策和信息的变化和国家政策优惠的方向，而且可以对获得奖励者产生直接的正能量激励作用，具有塑造典型、宣示价值、指引行为的功能，从而引导文化市场主体自觉地朝着行政指导、行政奖励设定的方向进行文化创作和市场交易。从中国文化市场监管立法和执法的现状看，有一些文化市场领域已做出有益的探索，比如对学术出版领域的重点资助，对文物保护投入的加大等，但也有不少疏漏和教训，现有的文化促进措施尚有进一步完善的大量空间。
二、文化市场监管法制建设需要坚持
八项重要原则、妥善处理八种基本关系关于加强中国文化市场监管法制建设，当下最紧迫、主要、艰巨的任务，乃是根据《立法法》的相关规定和客观要求，规划和制定出统一规范的专门立法，也即《文化市场促进和监管法》。笼统地说，这部法律(1)应当以保护公民、法人和其他组织的文化权利，加强和规范文化市场监管，维护文化市场秩序，促进文化市场健康发展作为立法目的;①(2)应当克服“政府万能主义”的观念，尊重文化市场发展规律，树立起有限监管的理念，不得借监管之名，侵犯公民的文化基本权利，干涉文化经营者的自主经营权，更不能任由国家公权力做出破坏市场运行规律的违法干预行为;(3)政府在文化市场的角色应该定位于“监管与服务”，此种角色定位不仅要求政府秉持“有限政府”的理念对文化市场进行监管，而且还要求政府按照“建设服务型政府”的要求，通过信息公开、行政指导、行政资助、行政奖励、产业扶植等途径和手段，为文化市场发展提供公共服务，促进文化市场、文化产业、文化企业的稳健发展;②(4)文化市场监管，应当坚持保障权利、促进发展、依法监管、公众参与、文化多元、综合协调的法律原则，以此建立起结构科学、行为规范、服务便民、政民合作、监督有效、救济有力、运行高效的文化市场监管法律机制。③具体而言，关于加强文化市场监管立法、推动文化市场稳健发展，必须坚持八项重要的法治原则:一是以人为本原则，二是服务大众原则，三是喜闻乐见原则，四是公众参与原则，④五是核心价值原则，⑤六是持续发展原则，⑥七是市场机制原则，⑦八是依法运行原则。⑧关于加强文化市场监管立法、推动文化市场稳健发展，在坚持上述八项法治原则的基础上，还必须妥善处理如下八种辩证关系:一是传承性与创新性的关系，二是开放性与民族性的关系，⑨三是普及性与专业性的关系，四是综合性与特殊性的关系，五是包容性与健康性的关系，六是人民性与革命性的关系，七是经济性与社会性的关系，八是规模性与灵活性的关系。只有处理好这八种辩证关系，才有利于文化产业、文化市场、文化企业的健康发展。唯有正确坚持上述八项重要的法治原则、妥善处理上述八种重要的辩证关系，才有助于制定出适应世界文化市场发展基本潮流、符合中国文化市场发展现实要求的监管法律体系及相关制度。在此基础上做到严格规范公正文明的执法、司法和守法，方能逐步实现运用法治思维和法治方式推动文化市场发展、促进经济社会协调可持续发展、实现法治中国梦想的宏大目标和民生愿景。
作者：莫于川 单位：中国人民大学法学院
