摘要:随着我国金融业的发展和金融市场的扩大，我国金融业出现了银行、证券、保险等业务相互融合的综合化经营趋势，一些大型金融集团相继出现，这对我国现行的机构监管模式带来了新的挑战。在金融业综合化经营已成必然的形势下，笔者将结合国情，提出我国金融监管改革的“三步走”设想。
关键词:综合化经营;金融监管;“三步走”设想
一、金融业综合化经营是大势所趋
随着全球金融业综合化经营趋势的扩大和我国金融市场的开放与发展，近年来我国金融行业要求实行综合化经营的呼声愈来愈高。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》通过，明确提出稳步推进金融业综合经营试点。至此，我国金融业的综合化经营模式之路被正式提上了议事日程。在一系列政策的推动下，一些大型金融控股公司相继出现并逐渐蓬勃发展:光大集团已发展成为以经营证券、银行、保险、投资管理等业务为主的特大型金融集团，其经营模式形成了我国金融市场上著名的“光大模式”;平安保险已发展成为以保险为主，集证券、信托业务为一体的整合、紧密、多元的综合金融服务集团;海尔集团作为一个实业公司，通过一系列投资和并购，成为集银行、证券、保险和信托业务于一身的准金融控股公司。此外，还有一些金融机构也在尝试组建金融控股公司，以此搭建统一的服务平台，打通货币市场、证券市场和保险市场三大金融市场之间的联系，推出综合服务业务，拓展自己的业务范围。上述政策和实践的大变动都暗示着我国金融业综合化经营的时代已不再遥远，金融业综合化经营模式是大势所趋。
二、在综合化经营的大潮流下，我国的机构监管模式弊端明显
相较于大多数国家，中国的金融监管体系还非常年轻，只有三十多年的历史。1983年，国务院授权中国人民银行管理全国所有金融机构，这是中国金融监管体系形成的开端。1998年设立中国证监会，负责全国证券业的监管;同年，为规范全国保险业，成立中国保监会。2003年，中国银监会成立，负责银行、金融资产管理公司、信托投资公司和其他储蓄类金融机构的监管。中国人民银行转为专司货币政策的制定实施工作，并通过分析定期报告和现场稽核对金融机构进行监管。至此，中国“一行三会”的机构监管模式基本形成。“一行三会”的机构监管体系在中国金融市场建立之初，即分业经营状态下，发挥了很大作用———分工明确，专业性强，效率高。但是近年来，随着中国金融市场的迅猛发展，面对光大集团这样的大型金融控股公司，机构监管模式的缺陷越来越明显:
(一)大型金融集团业务多样化，难以从法律上界定其属于哪个监管机构的监管边界，这很可能导致监管交叉和监管空白的出现。以光大集团为例，由于其经营业务涉及银行、证券、保险、投资管理等多个领域，并在大陆和香港都有上市公司，单家监管机构往往没有权限也没有能力超出其监管范畴进行监管。
(二)机构监管模式会导致对系统性风险的监管能力不足。一方面，机构监管总是局限在特定领域，无法系统掌握市场信息，缺乏识别、评估、处置系统性风险的能力;另一方面，我国中央人民银行虽设有金融稳定局负责防范和化解系统性金融风险，但由于其缺少直接且强有力的执行权力，同时由于无法实现有效的信息共享，其在处置系统性金融风险时存在缺陷。但是，在金融集团内部，每个金融子公司都推动金融控股公司整体风险的发生，系统性风险随时都有可能发生。以光大集团为例，2002年，因为严重资不抵债，光大信托被人民银行撤销，此经营危机给整个光大集团带来了大量负债。因此，在综合化经营模式下，加强对系统性风险的综合监管和控制极为紧迫。
三、我国金融监管模式之选择———坚持“三步走”设想
前文已提到，目前我国的机构监管对大型金融集团存在一些监管盲点，不利于其健康发展。为保证监管的全面性和有效性，有必要在现有的监管体系下设立一个牵头监管者，协调三家监管机构的关系，实现信息共享和监管合作。但是，应强调的是，尽管我国金融业已有综合经营的趋势，但总体来说，目前我国金融业仍以分业经营为主。因此，片面强调综合监管不符合国情，我国金融监管改革要坚持“渐进原则”，兼顾分业经营和综合经营发展现状，在两者之间寻找平衡点。笔者认为，我国金融监管可以通过下面三个步骤的改革逐渐完成:第一步:现阶段金融业仍以分业经营为主，综合化经营尚处于萌芽阶段，由此引发的跨行业金融监管问题较少且较简单。因此，我国不必对现有的金融监管体系进行大的调整，但是应在各金融监管机构之间建立起完善的信息共享渠道和相关沟通协调机制，比如，由“三会”各派代表组成一个金融监管理事会，由金融监管理事会对分业经营下的综合经营行为进行相应的监管。一方面，此种监管模式仍是建立在分业监管体制之上，改革成本较低;另一方面，通过金融监管理事会加强各分业监管机构之间的协调，可以适应当前我国金融体制下资源整合和并购重组的潮流。第二步:随着金融集团的发展壮大和综合化经营程度的加深，金融监管问题会越来越复杂。此时，国务院应设立金融部作为金融业的最高监管机构，并且还要从央行中分离出信监会专司信托业务。由金融部统率银监会、证监会、保监会、信监会，各专业监管机构之间相互独立、各司其职。“四会”分别对各类从事分业经营的小型金融机构和金融集团旗下的从事分业经营的子公司实施专业化监管，而金融部则负责界定“四会”之间的职责权限和裁决其争议，人民银行则专司货币政策目标制定等货币问题。此时的改革可以有效解决在转变金融业经营模式过程中分业经营与综合经营并存引发的监管困境。第三步:我国金融业综合化经营业态已相对较完善，金融市场相对比较发达，金融业工作者和消费者素质大大提高，金融监管人员的专业水平和监管能力也有了很大提升，此时的金融监管问题将相对稳定，“一部四会”的金融监管模式在我国也发展得比较成熟。为节省监管成本和提高监管效率，有必要将银监会、证监会、保监会、信监会这些独立监管机构转变为金融部的分支部门。此时，金融部将会成为我国唯一且最高金融监管机构，全权负责金融集团的整体监控，其内部各个监管部门将负责对金融集团名下各实行分业经营的子公司的监控。此外，为了防止金融部这个超级监管机构出现决策失误，金融部内部各监管部门应保证行政上相互独立、业务上相互监督，既要维护金融监管的全面性和统一性，又要保证各行业监管的优先性和有效性。同时，金融部应接受国务院的领导，执行统一的金融监管政策，整体负责银行业、信托业、证券业、保险业监管政策的制定执行工作，并接受人大及其常委会的监督。此种渐进式的改革既符合我国以分业经营为主的金融业经营现状，又顺应综合化经营的发展趋势。一方面可以避免监管模式转变所引发的金融动荡，另一方面能及时为经营模式的转变提供必要的监管保障，有利于我国金融业的持续稳定发展。
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作者：陈佳峰 单位：复旦大学
