摘要：基于江苏省淮安市推行的市场监督管理行政执法改革，从执法行为规范、省级以下执法体系的配套改革、市场监管执法协调监督机制的完善等几个方面，进行粗浅的思考，以期能够对市场监管体制的改革和完善起到一定的推动作用。
关键词：市场监督管理；行政执法；思考
2014年以来，江苏省认真贯彻党的十八届三中、四中全会精神，按照转变政府职能、提升政府治理能力、整合监管职能和机构等要求，对省辖市一级的质量监督、工商行政管理部门职责，以及县区一级的市场监管职责进行了大幅度的调整整合，进一步明确和强化了市、县级政府的责任，基本实现了市场监管领域完善监管体制、推进综合执法、下移执法重心、加强基层监管力量等诸方面目标，市场监管体制改革取得了显著成效。2014年11月份，省政府办公厅下发了《关于调整完善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管的意见》（苏政办发[2014]93号）。淮安市认真落实改革要求，截至2015年3月底，8个县区均组建了市场监督管理局，同时组建了46个市场监管分局，各局（分局）同时挂食药监局（分局）牌子。本文立足江苏省淮安市改革推进情况，拟提出如下几点完善建议。
一、市场监管执法行为应规范统一
此轮市场监管机制改革，重点在两个方面：一个是省辖市工商、质监部门为市政府工作部门。整合原市食品安全办、卫生部门、食药监部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能，组建新的市食品药品监督管理局，为市政府的工作部门；另一个是县区一级实行工商、质监、食品药品监管三合一的管理体制，综合设置市场监管机构，并加挂食品药品监管机构的牌子。在新的机构职能调整的同时，执法人员、执法岗位也进行了较大的调整。市级工商、质检等多个部门部分职能被整合到食药监部门，县区一级直接是三部门合一，执法人员岗位变动之后，面临着岗位适应和业务熟悉的过程。鉴于此，有关部门应着力推进“四个统一”：一是统一培训。应当落实市场监管领域的执法资格准入，重视强化执法知识和专业技能的统一培训工作。应建立“双培训、双准入”机制，分两个层面把好培训和资格准入关。首先是执法部门自身的培训考核。对新上岗人员及岗位调整的人员开展专业法律知识和专业岗位技能的业务培训，建立执法部门考试考核机制。凡是按要求参加培训及考试考核并顺利通过的，方可上报参加更高层次的培训及申领执法证件。其次是政府法制部门的培训考核。政府法制部门对执法部门报送的申领执法资格的人员，应以规范政府共同行为的法律、政策文件为核心内容，组织公共法律知识集中培训、集中考试。对于参加培训、通过考试的人员，依法颁发行政执法证件。二是统一文书。改革之后，市场监管局执法人员来自食药监、质监、工商等不同部门，对于他们来说，执法任务发生了较大变化。根据形势变化，应及时对相关行政执法文书进行统一，并重视开展行政执法文书适用方面的专题培训。淮安市法制、工商、质监、食药监等部门共同颁发的《淮安市市场监督管理行政处罚文书格式文本》，为市场监管领域统一行政处罚文书提供了明确的依据。市（县、区）两级执法部门应认真贯彻使用《淮安市市场监督管理行政处罚文书格式文本》，并及时提出修改完善建议。同时，执法部门还应积极探索行政许可及其他行政执法的文书规范问题，切实解决市场监管领域行政执法文书不一致的问题。三是统一程序。原来分属不同执法领域，工商、质检、食药监的执法程序存在一定的差异性。执法部门应认真比对具体执法程序和执法环节的不同之处，本着求同存异的原则，着力提出统一的执法程序规范。新的执法程序规范应当充分吸收不同专业的执法行为的共同之处，能够统一的尽量统一，能够修正的尽量修正，并保留充分的程序扩展延伸的空间，建立一个高度统一而又具有开放扩展空间的执法程序规范。市场监管领域的执法程序规范，应严格执行《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规的程序规定，同时认真落实国家局的专业程序规范要求，参照《江苏省行政程序规定》的立法模式起草制定。作为统一市场监管执法程序的有益探索，淮安市于2016年下半年印发了《淮安市市场监督管理行政处罚程序规定（试行）》。四是统一监督。执法部门的行政执法监督存在较大的提升空间。市场监管部门应当重视执法监督机构的建设和监督力量的补充完善，部门法制机构应当依法设立，并为法制机构履行执法监督职责提供组织保障和支持。部门执法方面的内部制度规范应当保留执法监督的机制，执法行为未经法制机构审核把关不得做出，执法案件应由法制机构进行定期评查监督，法制机构提出的反对意见应当得到执法机构、执法人员以及市场监管执法部门领导的充分重视。
二、上级主管部门整合改革步伐应相应加快
本轮改革省、市、县三级不同步，工商、质监和食药监部门三合一改革主要放在县区一级。这就带来了一个省、市级“三条线”与县区级“一根针”的“多对一”衔接问题，多头领导，政出多门。这种状况可能导致两个问题：第一，县区市场监管执法业务融合节奏缓慢。上面三个部门同时发挥作用，县区市场监管局分头应对，继续保持质监、工商和食药监的相对分工，执法业务条线清晰，业务融合速度和效率大受阻滞。第二，上级主管部门对下部署安排的冲突概率大大增加。每个执法部门每一年度都会有执法任务的常规部署、督促检查、半年及全年总结、绩效考评等。上级多个部门开展业务的对象都是县区市场监管局，难免出现时间上的冲突、业务要求的冲突、工作效果要求的差异等等，可能导致县区部门应对不力。因此建议：一是省、市级主管部门抓紧推进整合改革。市级乃至省级工商、质监、食药监部门的三合一改革势在必行，应加快推进。特别是市级执法部门，承担了大量的市场监管、服务职能，直接协调执法实务，应该与县区市场监管局保持高度一致。省、市级政府应在上述领域尽快启动机构改革调整，顺应大部制改革的潮流形势，稳步实现市场监管领域的一条线执法，上下协调一致，不断促进市场监管执法领域执行力的提升和影响力的强化。二是当前形势下，省、市级三部门应强化沟通协调。在市级、省级三合一改革之前，三部门、三条线之间应建立沟通协调机制，常规安排相互通气，主要工作协同开展，主要考核指标设置尽量趋同。需要县区市场监管局汇报工作、接受监督考核的，尽量同步安排、同时开展，按照市级部门三合一模式一起组织实施。多采用联合发文、联合组织的形式，开展日常业务工作。上级部门应高度重视对县区市场监督管理行政执法的指导，帮助基层严格规范执法行为、科学实施市场监督管理。
三、市场监管执法协调监督机制应逐步完善
就县区市场监管局而言，也应认真研究市场监管机构改革和具体行政执法业务现状，积极做好相关沟通协调工作，确保妥善应对机构改革所带来的一系列难题。
（一）明确市场监管行政权力边界
按照国务院和省、市政府简政放权转变政府职能的要求，各级政府部门要公布权力清单。县区市场监管局要在理清楚原有分部门权力清单的基础上，调整融合三部门清单，并对此外其他部门划转过来的权力事项进行梳理融合，确保市场监管局权力清单准确，与相关部门职责界限清晰。同时，县区市场监管局还应适应市县两级行政审批体制改革的推进要求，做好本部门行政审批类权力划出准备。目前，江苏省省级机构编制部门已经牵头形成了全省统一的行政权力清单，市、县级政府部门从中选择确定本部门行政权力事项，有效地确保了三级清单的高度一致。
（二）落实两法衔接工作要求
市场监管局要落实行政执法与刑事司法衔接工作的各项要求。明确一个机构，负责对接法制、检察和公安部门，协调处理两法衔接具体事务。所有行政处罚案件数据及时通过两法衔接网上平台进行上传，主动接受监督。对照省里公布的涉嫌犯罪案件移送标准，所办理的行政处罚案件涉嫌犯罪的，及时通过平台移送公安机关，积极配合公安机关开展侦查取证工作，并关注相关案件的后续处理情况。
（三）深化市场监管行政执法监督
应重视做好对本部门行政执法的监督检查工作。设立部门法制工作机构，调整充实工作人员，经常性地开展执法监督业务培训。优化部门办案程序，把法制机构审核把关作为重要程序整合进去，一般行政处罚案件必须由法制机构以适当形式进行审核把关。赋予法制机构执法监督和备案审查权，对于法制机构依法监督审查工作予以大力支持。对于法制机构提出的相关建议，市场监管局应当给予充分的重视，并切实解决具体问题。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出了法治政府建设的总体目标，即：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。市场监督管理行政执法体制改革与完善是其中非常重要的一环。市场监督管理执法领域必须重视执法人员资格管理、行政执法文书格式、行政处罚程序协调、行政执法监督等“四统一”。省、市、县三级市场监督管理体制应尽可能地协调一致，避免上下级之间的“多对一”，让基层执法机关无所适从。同时，还要明确市场监管领域的权力边界，理清权力清单。严格落实行政执法与刑事司法衔接工作，加大对市场监管领域涉嫌犯罪行为的打击力度。充分发挥市场监管部门法制机构的作用，严格落实市场监督管理领域的行政执法监督工作。如是，创新、协调、绿色、开放山西职称、共享等五大发展理念将得到很好的落实，政府职能将切实得以转变，市场监管职责也将得到依法高效履行。
作者：祁慧敏 单位：中共淮安市淮阴区委党校
