一、前言
道路交通与人们日常生活息息相关，不仅方便了人们的日常出行，而且在增加就业、促进经济发展等方面也作用显著。随着现代城市的发展和人们生活水平的提高，人民群众对交通出行的要求不断提高，出租车、客车、黑车等各种形式的交通工具不断增多，道路交通与行人人身安全的矛盾越来越突出，为了维护道路交通秩序、保证道路交通的畅通，国家出台了相关法律，对道路交通行业实行了严格的管理制度，对道路交通行政执法进行了严格规范，在很大程度上保障了乘客的出行顺利、缓解了城市交通拥堵，也树立了良好的城市形象。但同时，我国道路交通执法工作的范围越来越大，涉及面越来越广，专业性越来越强，执法难度也越来越高，现实中的道路交通行政执法更是出现了很多缺陷与弊端，诸如“钓鱼执法”、“放水养鱼”、“暴力执法”等不正当执法行为经常见诸各种媒体，不仅损害了当事人的合法权益，损害了当地政府形象，更严重违背了公正的法律精神，败坏了社会道德风尚，引起社会大众的不满，甚至还会招致极端的群体性事件。
二、我国道路交通行政执法存在问题
（一）存在“钓鱼执法”等不正当执法行为
所谓钓鱼执法，又称之为执法圈套，是指当事人并没有违法的意图，只是在执法人员的引诱之下，才发生了违法行为。钓鱼执法在全世界都存在，由于使用不当，很容易诱发严重的社会问题，因此被很多国家明令禁止。一直以来，我国对行政机关的执法罚没行为有着严格的规定，通过收支两条线的做法将罚款数额与执法人员的奖金、福利等剥离开来，避免执法人员为了一己私利，发生不当执法行为。但现实中，部分执法部门仍然用罚款多少来考核执法人员，诸如“钓鱼执法”、“养鱼执法”的现象普遍存在。例如在2009年，河南籍司机孙中界在驾驶面包车行驶的时候，遇见一名穿着单薄的男子要求搭车，在让该男子上车几分钟之后，孙中界被上海浦东新区数辆执法车辆所包围，以涉嫌黑车经营的名义被处罚，驾驶的面包车被扣押，事后孙中界受到领导和同事的埋怨，由于无法接受这样的事实，孙中界断然用菜刀斩断自己的小手指来昭示清白，这种极端的反抗钓鱼执法的行为受到社会各界的广泛的关注，交通执法部门面临着空前的压力，给当地政府带来极坏的社会影响，最终浦东新区终结了孙中界“钓鱼”式执法案并向公众公开道歉。事后经媒体的继续报道称，上海市很多区都普遍存在这样的钓鱼执法行为，每次会给予黑车司机以1万至2万元的行政罚款，这种执法经济顺理成章地催生了不健康的工作激励制度。
（二）恣意行使行政自由裁量权
所谓行政自由裁量权是指执法人员在执法过程中，根据案件适用的法律情形，而做出的具体行政处罚行为的一种权力。行政自由裁量权是执法过程中必须要有的权力，否则无法对非法行为进行准确、及时的制止和处罚。但如果自由裁量控制不好，就会产生权利滥用的问题，必然会伤害被执行者的合法权益。在当前的交通执法过程中，相关的法律规范并没有对执法部门的执法范围作出详细的规定，很多都是粗略条款，具体执行时主要依赖执法人员的自由裁量权。例如《中华人民共和国道路运输条例》第七十五条规定:“违反本条例的规定，机动车驾驶员培训机构不严格按照规定进行培训或者在培训结业证书发放时弄虚作假的”。其中提到“机动车驾驶员培训机构不严格按照规定进行培训”，何谓严格按照规定，何谓不严格按照规定，条例中并未说明具体的标准，可见交通运输行政执法部门对于“不严格按照规定”性质的认定具有很大的自由裁量；再例如在相关的交通法律法规中，经常看到“情节严重”、“造成严重后果”予以什么样的处罚，但什么样的后果算严重后果，什么样的犯罪行为才称得上严重?都没有具体的规定，都要依靠执法人员的经验判断。再例如《行政处罚法》中规定，犯罪行为轻微且没有造成后果的，可以不予处罚。这同样依赖执法人员来进行后果严重性的判断，于是同样的犯罪事实，有的执法人员给予处罚，有的选择不作为，这就产生了一定的腐败空间。
（三）交通行政执法人员素质不高近年来，城市人流动性不断增强，交通车辆不断增多，交通执法范围广、难度大、工作量大，原有的执法人员数量远远不能满足新形势发展的需要。于是很多交通执法部门纷纷扩大执法队伍，很多执法人员都是临时招聘的合同工，这部分人员缺乏行政执法的专业背景，服务意识不强，没有正确理解执法权力是人们所赋予的，而是滥用执法权力，随意侵犯群众的切身利益。在处理交通违法行为时，态度粗暴、蛮横，出言不逊、大声训斥被执法者，动辄扣车罚款，对群众的合理化质疑不管不顾，群众对此意见非常大，严重影响了党群关系；有的执法人员缺乏执法经验，面对突发情况不知道如何处理，例如执法过程中，部分素质较低的群众会百般狡辩、软磨硬泡，甚至撒泼打滚，躺在地上不起来，诬陷执法人员打人，遇到这种情况，部分执法人员束手无策、左右为难，最后不得不大事化小、不了了之；有的执法人员职业立场不坚定，遇到上级领导的不当压力和亲朋好友的说情时，往往不能坚定立场，随意降低执法力度甚至不予处罚；有的执法人员执法能力差，业务知识不高，在执法时不能正确引用法律条款，甚至错用和滥用条文和条款，导致被执行者的不满，引起行政复议或行政诉讼,导致行政行为被撤销。
三、完善我国道路交通行政执法的对策
（一）加强执法队伍建设，打造高素质的执法队伍
是否具有一支高素质的、高水平的执法队伍，关乎到交通行政执法的有效性，关乎到整个交通系统和地方政府的形象。因此，我们要加强执法队伍建设，提高执法队伍的素质。具体包括以下几个方面：一是把好入口关，交通执法部门要根据城市交通执法的现实情况，确定各执法机构所需要的执法人员数量和能力构成，没有意外情况，不得随意变更人员编制。建立公开招聘制度，对应聘的执法人员进行笔试和面试，择优录取，整个录取过程要公开透明，向社会进行信息公开，杜绝各种人情关系，并接受社会各界的监督。招聘的执法人员要经过严格的培训，培训合格并取得交通执法资格后才可上岗执法；其次，健全行政执法责任制。在具体执法过程中，交通执法部门通过签订执法责任书的形式，明确执法人员的具体执法责任、执法方式、执法权限和执法程序，并将顾客满意度、服务质量与执法人员的工资、奖惩晋升相挂钩，将其纳入年度考核并进行公示，考核不合格的执法人员进行批评教育或者转岗。
（二）强调权力约束，固化多元监督
将执法权置于多元主体监督之下，并使多元监督常态化、固态化，才能对违法、违规行政行为进行有力的约束和根治。除了要加强上级对下级的监督外，还要强化人大监督、群众监督和舆论监督力度，三方可以对行政执法行为、违规执法行为进行必要的跟踪调查、询问和质疑，政府应当及时全面公开政务信息便于多元主体实施监督权利，凡与群众利益密切相关的执法事项，一律向社会公开。人大代表应当利用自身权力优势和地位优势积极走访了解群众所需，对涉及政府违规事件积极进行调查和取证，协助群众维护个人合法权益。媒体等舆论监督应当发挥影响范围广、时效性强、动员性大的优势，真实、客观、全面对相关行政执法案件进行报道，呼吁动员社会力量对其进行关注和物质扶助。群众监督是最广泛的监督形式，应当从中选拔部分群众监督员对敏感区域、敏感环节进行实时监督，最终形成全社会对政府行政的常态化、固态化的监督。
（三）改变运政执法机构的性质，保障交通行政执法部门经费来源
要割断执法与执法机关和人员的经济利益关系，从根本上铲除滋生执法经济的土壤。首先，改变运政执法机构性质。燃油税费改革后，运政执法机构不再享有收费权，其性质由自收自支的事业单位转变为行政机构，其所属执法人员的身份也相应改变为全额事业编制。这一改革一方面可以从根本上消除追求经济利益的动机，另一方面可以确保执法手段的正当性和执法队伍的廉洁性；其次，构筑完善的财政分配体系。要从制度上根本消除执法经济，必须要割裂收费罚没与执法人员收入之间的关联。这就要求由国家财政统一划拨所有执法机关的经费，执行统一罚没标准，财税部门统一收支管理。同时为从源头上杜绝利用行政执法谋利行为，必须严格执行“收支两条线”制度，执法人员只有处罚权，现金收取全部通过财政账户。总之，完善道路交通行政执法工作是构建法治社会的基础工作，在大力建设服务型政府的当下，交通执法部门要进一步强化服务意识，不断加强执法队伍建设，提高交通执法能力和服务水平，接受全社会的监督，保障城市道路交通事业的健康发展。
作者：史秀英 单位：临河区道路运输管理所
