一、“省直管县”体制下干部人事管理制度改革的现状及成效
（一）“省直管县”体制下干部人事管理制度改革现状
根据中央部署和要求，各省（区）都在积极探索“省直管县”体制下县级干部人事管理新举措和新做法。具体来说，当前“省直管县”体制下的干部人事管理制度改革主要有以下三种方式：１．市直管县干部人事管理。“省直管县”体制改革只涉及到财权和下放部分行政审批权，实行省级直接对县的管理体制只体现在财政和部分经济社会事务上，在干部人事管理上县级干部的人事权仍然掌握在地市级党委政府手中，没有实行省级直接对县的管理体制。随着“省直管县”体制改革的不断推进和县域经济的不断壮大，在一些实行“省直管县”体制的省份为表彰县级党政主要领导对当地经济发展作出的重要贡献，为了保持县级领导班子和干部队伍的相对稳定，一些省份开始尝试在保持原有“市管县”的干部人事管理制度不变的情况下，通过换届进行完善和改进，原职提级是较为普遍的做法。比如，广东省提拔５０岁以上、担任现职满５年以上的优秀县委书记享受副厅级待遇；江苏省把县委书记选为省委委员、省委候补委员。这些提高县级“一把手”政治待遇的措施在一定程度上为财政直管县和扩权强县改革扫清了障碍。这种单纯提高政治待遇的办法只是一种与升迁关系密切的激励举措，而不是一项系统的干部人事管理制度创新，是一种权宜之计，具有不可持续性。２．“省直管县”主要领导干部人事管理。在“省直管县”改革实践中，一些已经实行“省直管县”的县主要党政领导干部由省里直管，提高了县党政主要领导的管理层次，实现了与省级财政管理体制的配套，这是当前“省直管县”人事管理制度重要创新点。浙江省是全国少数几个率先实行“省直管县”党政正职体制的省份之一，省委把县党政一把手的培养、选拔、任用、管理和监督纳入省委工作日程，对县党政主要领导实行统一规划部署。２００５年，吉林省委将县党政正职列入省委管理范围，选派副厅级干部担任县委书记。云南、河北、湖南等省呈报省委组织部部务会讨论后报省委常委会议，使省委在更大范围内调配县委书记，为“省直管县”改革向行政领域全面推进创造了必要条件。３．省全面直管县的干部人事管理。这种类型以海南省为代表。２００８年７月，海南省决定直接下放１７７项行政管理权到县，并进一步明确了“省直管县”干部人事管理体制。对全省经济社会发展战略地位突出、发展较快、综合实力较强的区域性中心城市，要适当提升发展地位，适度高配领导班子。
（二）“省直管县”体制下干部人事管理制度改革成效
整体来讲，尽管“省直管县”体制下干部人事管理制度改革还亟待进一步加强和完善，但还是取得了一定的成效，尤其是县（市）委书记的省级直管实践探索，为深化干部人事管理制度改革提供了重要经验。主要成效体现在以下六个方面：１．激励作用更为直接。县委书记的选拔任命纳入省委常委的视线，是对县级一把手高度重视，提升了县委书记的政治待遇，激励作用很大。一是在全省范围内选拔，选择范围会更宽，竞争会更激烈，更便于好中选好，优中选优。二是县委书记由省直管，任职范围拓宽，升职空间扩大，有利于突破县委书记晋升“瓶颈”，激励县委书记干事创业的热情。三是促进干部交流，鼓励发达地区的干部到落后地区任职，富裕地区的干部到贫困地区任职，加速贫困落后地区经济社会发展。２．选拔更为公正。县委书记的选拔任命权收归省委，干部层级相差较大，联系也不如以前密切，可摆脱许多人情世故对干部选用的影响，而省委领导流动性大，关系不容易建立，通过严格把关，层层选拔，程序上更加完备，这样选拔县委书记也更加公平公正。３．领导更为有力。县委书记由省委直接任命，人事上减少了许多纠缠，财政上减少了中间环节，县委书记更能集中时间和精力领导发展县域经济。４．空间更为广阔。县委书记由省委任命，选拔的视野大为拓宽，任职的空间扩大，有利于消除因范围狭小而形成的帮派、小圈子和关系网，对于县委书记队伍的稳定，也有重要。“省直管县”干部人事管理制度改革取得了一些成效，但从我们的调研来看，目前各地对于“省直管县”体制下进行干部人事制度改革尤其是党政领导干部制度改革的重要性和必要性的认识还不统一，很多地方将干部人事制度改革定位为财政“省直管县”改革的配套措施；对改革的风险估计过高，改革原地不动或者举措单一，主要存在人事权、事权、财权不对等，干部人事交流制度不健全，县级党政领导干部激励体系不够完善，县级党政领导干部约束监督难，干部人事绩效考核难等五大问题。“省直管县”体制下干部人事制度改革的滞后，已经成为“省直管县”体制改革进一步推进的障碍。深化“省直管县”体制下干部人事制度改革势在必行，要明确“省直管县”干部人事管理制度改革的任务和目标并扎实推进，才能推动“省直管县”体制改革取得实质性成效。
二、“省直管县”体制下干部人事管理制度改革的对策建议
“省直管县体制下干部人事管理制度”是指“省直管县体制下干部人事”的管理体系、管理制度及其工作机制的总称。“省直管县”体制下干部人事管理制度改革就是要遵循党的事业发展需要和干部成长规律，实现干部人事管理工作的科学化。实现“省直管县”体制下干部人事管理制度科学化，就是要按照内容完备、功能健全、科学管用的目标要求，构建严密的实体性制度和规范的程序性制度，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，推动政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，推动行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设服务政府、责任政府、廉洁政府和法治政府。
（一）全面推进“省直管县”体制下财政、行政和干部人事
管理“三大”制度改革党的十八届三中全会指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”根据近年来的实践，全面推进“省直管县”体制改革，必须在总体上实现财政体制、行政体制和人事管理制度协调推进，具体来说就是切实搞好以下改革。１．继续深化“扩权强县”改革。一是全面推行“省直管县”财政体制。从全国各地的试点情况来看，省直管县改革大多从财政体制开始，由省直接统管县财政，以此作为全面实行“省直管县”先行环节的改革，此后依次推进其他方面的改革。二是积极尝试扩大县级党委政府行政权。“省直管县”体制不只是财政体制、经济社会管理事务，人事权都由省直接跟县打交道。财政“省直管县”不是“省管县”体制改革的终极目标，随着改革的不断深入，需要逐步赋予县级政府相应的权力。上世纪９０年代以来浙江省在完善财政“省管县”的基础上，近年来开始实施“强县扩权”到“扩权强县”政策，对经济发展较快的县进行了先行扩权，把地级市的经济管理权直接下放给一些重点县，稳步探索与推进“省直管县”行政体制改革。需要继续深化和完善这种扩权改革为主要内容的财政体制改革，为行政体制和人事制度改革创造条件。２．稳步推进“省直管县”改革。随着扩权强县改革深入和运作的日益常态化，要在条件成熟的地方，解除地级市与县行政隶属关系，实行市县分治，赋予县包括经济、社会、人事等方面相应的管理权，实施真正意义上的“省直管县”行政体制。按照权责统一原则，在省级真正推进财权、事权和人事权的统一管理，并建立与“省直管县”相应的运行机制和管理体系。推行行政意义上“省直管县”，必须从实际出发，因地制宜，不搞一刀切，在具备条件的地方先行试点，积累经验，再全面推开。３．全面启动地级市改革。实行“省直管县”后，地级市行政建制要真正转变为城市行政建制，管理范围只限定在市区和郊区，不再管理广大的周边农村区域。按照城乡分治地方行政管理模式进行城市管理，发挥市场在促进城市经济发展中的基础性作用；切实行使好行政管理权，重新建构层级少、幅度大的政府组织体系，切实提高行政管理效率。地级市要将主要职能集中在中心城市发展上，推动地级市由行政经济中心向区域经济中心的根本性转变。在“省直管县”体制下，继续保持地级市行政级别不变，重新定位地级市的职能、优化政府机构、完善管理机制，推动我国城市管理体制的不断深化和发展。
（二）“省直管县”体制下干部人事管理制度创新路向
根据党的十八届三中全会精神，转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致是干部人事管理的重要内容。政府间财政关系和财政权是行政体制的核心，“省直管县”财政改革必然会影响到地级市政府地位，为“省直管县”干部人事制度改革创造条件。１．建立县党政主要领导由省委直接管理，职级明确为副厅级，其他县委常委由省委委托省委组织部直接管理的“省直管县”干部人事管理制度（１）建立这样的“省直管县”干部人事管理制度改革，顺应了现实的要求。“省直管县”改革的顶层设计和规划，内含着中央对这项改革战略安排、系统设计和改革次序等。加强“省直管县”干部人事管理制度的顶层设计和规划，对降低行政运行成本，提高行政效率将产生重要影响，将为改革积累正能量。“省直管县”体制加大了县级政府的权力范围，县级党委政府成为独立治理一方的经济、社会行政单元。省级政府把大量的行政审批权限下放到县级，在管理体制上减少了管理层次、扩大了管理幅度，降低了管理成本，提高了工作效能，更有利于全面掌握全省经济社会发展状况，合理分配各种资源。“省直管县”体制下，县级政府有了较大的经济、社会管理权，提升县党政主要领导行政职级，探索设为副厅级，上移对县委常委的人事管理权。实行“省直管县”体制，关键在干部，特别是县委常委和县党政主要领导干部。把县党政主要领导的选拔任命纳入省委直接管理，是对县党政主要领导的高度重视，具有极大的激励作用。（２）实行这样的“省直管县”干部人事管理制度改革，具有法律政策依据。实行市领导县体制，市与县之间的法律关系，只是市接受省（自治区）的委托对县的各项工作进行代管，而非法律意义上的管辖，要适时修改相关法律，从法律上明确市县的平等地位，都由省管辖。从长远来看，要真正实现中央与地方行政管理体制的规范化与制度化。城市治理实现职能专一，主要负责城市社区的管理，不再负责管理农村地区的职能；县与市辖区不同，不构成市的组成部分，县级政府主要是发展县域经济、搞好社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安。要根据党的十八届三中全会精神，认真总结和分析“省直管县”改革的成效和问题，对改革力度和政策举措进行科学合理的规划，进行科学的顶层设计，明确“省直管县”干部人事管理制度改革的时间表和路线图，稳步推进“省直管县”体制下干部人事管理制度改革。（３）实行这样的“省直管县”干部人事管理制度改革，具有坚实的实践基础。目前，许多省份“省直管县”体制改革主要集中在部分或全部经济和社会管理权限，但改革必然会涉及人事权的创新。许多地方主要是提高县级党政主要领导职级和待遇。作为财政“省直管县”最为有代表性的浙江省，长期以来实行着县委书记、县长由省里直管的干部管理制度。但这种只以提高县级党政主要领导职级和待遇为目标的改革，是一项不彻底和不可持续的改革，弊端很明显。省里管县级党政主要领导，市里管其他县级干部，拆开了本来紧密联系的干部人事管理体系，由原来的“一头协调”变为“两头协调”，加大了县级党政机关与省、市协调的工作量。２．建立县委常委会领导下的干部公开竞争制度“省直管县”体制赋予了县级党委政府在经济社会长远发展独当一面，在社会公共服务布局、重大建设项目安排、干部人才配备方面任务更重、责任更大。县级党委政府要有根据经济社会发展需要确定县级单位的机构设置和人员配备，充分利用和发挥好当地人才资源，进行干部人事管理体制改革和创新的权力，才能为切实履行县级经济社会发展责任提供强有力的人才支撑。在“省直管县”干部人事管理制度创新中，县委常委之外的县级干部的管理权要下移，建立在县委常委会领导下的干部公开竞争制度，对县委常委之外的县级干部通过干部公开竞争方式产生。提高当地民众对党政领导干部晋升任用的影响力，使领导干部真正对县域经济社会发展和当地民众负责。建立县委常委会领导下的干部公开竞争机制，主要是通过公开选用标准，通过科学程序，提高干部推荐、选拔、任用、监督工作的透明度和群众参与度，扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持群众公认原则，走群众路线，完善民主推荐、民意测验和民主评议机制，促使一大批年富力强、与群众关系密切的优秀人才脱颖而出，达到启用一个人才，造福一方百姓的目标。改革的重点在于推进“省直管县”干部人事管理制度创新，把县政府建设成为发展经济有方、社会管理有力、公共服务有效的创新型政府；建设成为以法治为基础、以公共需求为导向，提升行政效能，不断增强党的号召力、凝聚力和向心力，不断提高政府的公信力和执行力，真正为人民群众办好事、办实事的服务型政府，能够极大地调动县级政权的发展积极性，促进县域经济的繁荣和发展。
（三）健全“省直管县”干部交流制度
干部交流制度的推行，是我国干部人事管理制度在新时期的一项重要的改革举措。在推进“省直管县”体制改革时，政府组织扁平化，行政层级减少，县的部分话语权增多。在“省直管县”干部交流中要严格遵循各项干部管理的规定。１．要以提升干部能力为切入点，推动“省直管县”干部常态性交流。要以适应“省直管县”体制改革的需要和自身发展需要为出发点，加大省与县干部交流的力度，加强干部工作创新和能力提升，提高干部推动经济、社会发展和提供优良公共服务方面能力，为打造学习型、创新型和服务型政府提供强有力的人才支撑。２．要以服务科学发展为着眼点，推进“省直管县”干部战略性交流。县级党政正职和纪检、组织、政法等部门的主要负责同志原则上要异地交流。通过打破区域、行业界限，把国有企事业单位、高等院校、科研院所等方面的优秀人才纳入视野，广开纳贤之门，优化县级领导班子结构。要重点交流一批在同一地方或岗位任职时间偏长的干部，调整个别能力和进取意识不强的干部，提拔重用一批现实表现好、工作热情高、发展潜力大的干部，催生干部奋发有为的动力，巩固领导班子团结干事、共谋发展的局面。３．要以面向基层为支撑点，推动“省直管县”干部激励性交流。及时交流提拔一批在基层岗位和急难险重任务中经受考验、取得成绩的干部，一批扎根基层、服从大局、恪尽职守、群众公认的干部，畅通基层干部“上”的通道。要把优秀的干部资源向基层倾斜，使优秀的干部“下得去”。注重选拔综合素质高、熟悉县域经济、“三农”工作和社会管理的优秀人才交流到基层任职。切实加强县级领导班子建设，进一步强化重视基层、加强基层、服务基层的工作导向和用人导向。通过大力推进干部交流，拓展干部成长进步的空间，促进干部资源的优化配置，激发干部队伍的生机与活力。
（四）完善“省直管县”干部选拔任用制度
十八大强调，坚持德才兼备、以德为先选人用人标准。这是党对干部选拔任用工作经验的总结，是对党的组织路线和干部政策的发展，也是当前选拔干部的重要指针。把县党政主要领导的选拔任命纳入省委直接管理，建立县委常委会领导下的干部公开竞争机制，对县委常委之外的县级干部通过公开竞争的方式进行选拔任用的制度，通过加强人民群众对选人用人的参与，激励干部对县域社会经济发展的责任感和使命感，１．坚持德才兼备，以德为先选人用人标准。发扬五湖四海，任人唯贤的优良传统，坚持注重实绩、群众公认的重要原则。坚持正确用人导向，选人用人必须坚持从党的事业全局出发，树立注重品行、科学发展、崇尚实干、鼓励创新等用人导向。坚持在用人问题上任人唯贤，公道正派。２．健全程序科学、责任明确的干部选拔机制。完善竞争性选拔干部方式，通过细化民主推荐、民主测评结果，提高选人用人公信度。鼓励多种渠道推荐干部，拓宽干部的选拔渠道。要以扩大民主为手段，完善选人用人决策环节。通过提高竞争性选拔干部的质量，改进考试方法，科学设计考试方法和内容，真正考察干部的基本素质和实际能力。县级领导干部的整体素质要能够适应“省直管县”后新体制运行的要求。目前，县级领导干部，经过长期培养、严格挑选和实际工作锻炼，特别是一大批具有较高学历的年轻干部走上县级领导岗位，县级领导干部的政治素质、文化素养和决策能力大大增强。在“省直管县”人事管理制度改革中，特别是在干部的选拔任用中坚持民主、公开、竞争、择优的方式，把各方面优秀人才集聚起来，做到“想干事的人有机会、会干事的人有舞台、干成事的人有地位”。主要通过考察干部履行职务的行为表现和工作成效，运用民意调查等多种方式了解干部任用的群众公信度。通过完善干部激励和保障机制，充分调动干部队伍的积极性，保持干部队伍的廉洁。在干部考评体系中偏重晋升考察、主要领导干部年终述职和述廉评议，加大对干部的日常考核。坚持让权力在阳光下运行，使选拔出来的干部让组织放心，让群众满意。对自觉坚持科学发展、善于领导科学发展、实绩突出、群众公认的优秀干部，给予提拔重用。３．注重选拔“省直管县”优秀年轻干部。统筹考虑“省直管县”的工作需要、县级领导班子建设需要，严格落实年轻干部配备要求，注重选拔一批信仰坚定、素质优良、注重实干、反应良好、潜力较大的优秀年轻干部。针对年轻干部的特点，有计划地安排交流任职，及时安排他们到重要岗位、艰苦地区，让年轻干部在实际工作中提高本领，在复杂情况下增长才干，在艰苦条件下磨炼作风，提高年轻干部应对和驾驭复杂局面的能力，为加快推进县域经济社会发展，加强县级领导班子建设提供坚强的人才支撑。
（五）健全“省直管县”民主监督机制
要按照十八届三中全会的精神，健全“省直管县”民主监督机制，在深化分级分类管理的基础上，重点加强对县级党政正职、关键岗位干部的监督。１．加强对“省直管县”用人权的制约和监督。党的十八大报告明确提出，健全权力运行制约和监督体系，严格规范权力行使，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。加强对领导干部特别是一把手用人权的监督；明确推荐提名、考察、决策责任，健全用人失察失误责任追究制度。２．突出“省直管县”监督问责，着力提升勤政廉政的内在动力。强化县级人大监督制约机制，加强对政府决策、执行行为的监督，增强行政监察部门的监控机制，确保政府管理合法、准确高效，确保政府重点工作运行到哪里，行政监督问责就跟踪到哪里，不留死角和空档。把效能评估结果与政府绩效考评、与地方发展环境评价、领导干部选拔任用结合起来，形成行政问责的倒逼机制。深入基层，坚持明察与暗访、集中督查与分散督查、定期督查和随机督查相结合，敢于较真碰硬。加强预防体系建设，规范权力运行的机制体制，推动监察落到实处。３．加强反腐倡廉教育，建设廉政文化。要对权力运行实行全方位监控，大力推进改革和制度创新，加大反腐倡廉教育和廉政文化建设力度，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。提高干部在群众中的威信，赢得人民群众的信赖和拥护，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标。实行“省直管县”体制是行政管理体制改革的重大突破和一项长期的战略任务，推进干部人事管理体制改革是一个涉及多方面因素的复杂工程。要根据习近平总书记系列讲话精神，按照十八届三中全会战略部署，积极探索“省直管县”干部人事管理的途径和方法，构建符合“省直管县”体制特点，更加开放、更具活力、更加高效的干部人事管理制度，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的制度支撑。
作者：黄建华 戴树源 陈远 黄云志 单位：湖南省社会科学界联合会副主席
