摘要：十八届三中全会决定赋予农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押、担保权能，为农村农业融资开辟了新的途径。本文深入分析了农村土地制度改革现状和两权抵押贷款面临的制约因素，评估了推广两权抵押贷款的可行性，提出了推动两权抵押贷款健康发展的对策建议。
关键词：土地制度改革；土地承包经营权；农民住房财产权
中图分类号：F832.43 文献标识码：A 文章编号：1009－3540（2016）02－0061－0002
党的十八届三中全会提出要深化农村土地制度改革，其中，对于承包地经营权，明确要在坚持保护耕地前提下，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；对于农村宅基地，明确改革完善农村宅基地制度，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。赋予农村土地抵押、担保权能，农村土地具备了融资功能，为土地规模流转、发展现代规模农业提供了重要支撑。
一、农村土地流转的现状与趋势
（一）农村土地流转的现状。邵阳市是农业大市，全市家庭承包经营的耕地面积达512.26万亩，农村土地流转呈以下特点：一是土地流转面积快速增长。2014年9月末，邵阳市农村土地流转面积为142万亩，比上年同期增加35万亩，增长32.71%，其中流转耕地98.7万亩。参与土地流转的家庭承包经营农户已达63.5万户，占总农户数的35.55%。二是流转形式多样化。既有变更土地承包经营权证的互换、转让等形式，也有不需要变更经营权证的转包、出租、入股、租赁、代耕、托管、连片开发等形式，其中以转包和出租为主要流转形式，以耕地为例，转包和出租的土地分别达到47.8万亩、28.6万亩，占比48.43%、28.98%。三是流转期限呈中长期化趋势。全市超过10年以上土地流转面积75.5万亩，占流转总面积的53.17%，适应了农村土地规模化、集约化经营的需要。四是土地流转范围不断扩大。适应现代农业发展需要，流转的土地由因外出务工而无力耕作的抛荒地，扩展到因自己耕作效益低而不愿耕作的责任地，由当初的旱地和“四荒地”，扩展到水利、交通条件好且进行过土地整治集中连片的基本农田保护区。五是流转土地经营产业化趋势明显。调查显示，流转土地的用途不再局限于耕种低效益、低产出的农作物，而是转向耕种优质水稻、西瓜、大棚蔬菜、葡萄、中药材等效益高的作物，由人工耕作转向农业机械化耕作，由三无产品转向品牌化、规模化生产经营。
（二）农村土地流转的趋势。土地向新型农业经营主体集中是当前农村土地流转的趋势。2014年9月末，邵阳市新型农业经营主体流转耕地90.6万亩，占全市农村耕地流转面积的91.79%。1.土地向家庭农场流转。家庭农场一般是独立的农业法人，需要在工商部门登记注册，相比专业大户，土地承包关系更稳定。如邵阳县近年在23个乡镇建立家庭农场，流转土地25万多亩。2.土地向专业大户流转。专业大户一直是农村土地流转的主要力量。2014年邵阳市家庭农场、专业大户耕地流转面积合计达到60.05万亩，占家庭承包耕地流转面积的60.84%。3.土地向农民专业合作社流转。近几年，邵阳市农民专业合作社呈快速发展态势，从2011年的1510家发展到2013年的1942家，全市特色农业经营大多数采取了农民专业合作社的形式，土地流转面积也逐年扩大，目前流入农民专业合作社的耕地面积达到24.3万亩，占家庭承包耕地流转面积的24.62%。4.土地向产业化龙头企业流转。产业化龙头企业是现代农业的重要载体，通过建立“公司+农户”、“公司+基地+农户”等模式带动了地方农业的发展，从农民手中流转的土地也呈快速增长的态势，达到了6.25万亩。
二、两权抵押贷款发放情况及其制约因素
截至2014年9月末，邵阳市累计发放农村土地承包经营权抵押贷款960万元，尚未发放农民住房财产权抵押贷款，发放两权抵押贷款存在以下制约因素。
（一）法律有限制性规定。按照《宪法》的有关规定，我国土地没有私人所有制形式，只有国家所有制和集体所有制这两种形式，农村土地基本上属于集体所有。我国《担保法》第37条第（二）项和《物权法》第184条第（二）项都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条也规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵押债务的，应当认定无效。”总体而言，目前两权做抵押贷款与现行法律仍存冲突，不但此类贷款较难推广，已发放的贷款也存在较大法律风险。
（二）农村产权流转市场不完善。一是中介服务缺失，目前邵阳市除武冈、邵东、洞口三县（市）正在尝试建立县乡两级土地流转指导机构、中介机构以外，全市至今没有形成土地流转和租赁市场，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，土地流转服务中心的信息平台作用也没有充分发挥出来。二是财产处置难，农民住房用于抵押形成不良贷款时，如果对住房进行拍卖，本村原意购买的农户不多甚至没有，而外地居民更不愿意进来购买。
（三）两权的价值低、评估难。农户土地承包经营权证上只注重农户土地总面积，对每块具体土地的市值只做了粗略描述甚至没有记载，对于土地上的附着物，银行更不好对其进行控制，因此贷款金额往往大幅低于抵押物的评估价值。此外，农村土地随着已承包年限增加，评估价值不断缩水，也增加了评估的难度。
（四）传统思想认为土地是农民的基本保障，不适合作为贷款抵押物。我国当前实行的家庭联产承包责任制，具有很强的社会保障性质和福利功能。在我国这种地少人多的传统农业模式下，土地对农民来说尤其重要。农民的传统思想认为，以农村两权作抵押，一旦抵押权人的权利实现，抵押人就可能丧失起码的生存条件，引发严重的社会问题。
三、政策建议
（一）完善农村土地法律制度，使两权抵押贷款有法可依。根据十八届三中全会的有关改革精神，修改现行法律对农村两权抵押贷款的法律限制，譬如最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中有关土地承包经营权不得抵押之类的规定，应当废除。修改《农村土地承包法》中关于土地承包经营期限为30年的规定，修改为“承包期长久稳定不变”，只需根据农户数量和土地供给进行土地调整，避免土地抵押价值因年限下降。
（二）完善农村产权流转和处置机制，使两权贷款风险可控。一是健全土地流转管理和服务机构。县、乡两级政府应建立土地流转交易中心、土地资产评估中心等机构，提供政策咨询、规范合同文本、对土地流转进行登记、供求信息对接以及土地价值评估等服务，畅通农村产权流转和处置通道。二是建立农村产权流转网络信息平台，以乡镇为单位建立农村产权流转信息库，与县级联网，对于大宗土地流转信息，还可有选择性报送省、市两级。三是建立农村产权流转预警机制，规定一定规模的土地流转必须纳入风险预警范围，对未按规定程序通过资质审查、未进行合同鉴证备案、没有提供风险保证金、擅自改变土地用途等流转大户，建议金融机构不要对其发放贷款。
（三）加强地方及信贷政策引导，推动金融机构主动作为。一是地方政府应牵头，制订土地承包经营权和农村住房财产权抵押贷款管理办法，明确抵押登记的机构和程序，有条件的地区还可以拨付财政资金设立贷款风险补偿基金。二是人民银行、银监部门应出台指导意见，明确两权可以用作抵质押，对贷款的条件、程序、利率等提出指导性意见。
（四）完善农村社会保障制度，确保农户无后顾之忧。通过多种措施解决农户的社会保障问题，逐步改变以土地为保障的传统观念，鼓励农户将土地大胆转出。一是开展土地流转社保试点，对将土地流入农业龙头企业且流转期限在10年以上的流转农户，其养老保险、医疗保险等采取政府、企业、农户按照一定比例分摊的办法缴纳。二是统筹城乡发展，对进城落户的农户，应该享受与城市居民同等的就业、就医和子女入学等机会，对进城务工、经商达一定年限的农民工，给予与城镇居民同等待遇。
[参考文献]
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作者：黄少青 王周铁 黄元东 单位：中国人民银行邵阳市中心支行
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