近年来，天津市环保部门、市场监管委等行政执法机关与市公安局、高级人民法院、检察院、司法局等刑事司法机关积极推进“两法”衔接探索实践。联合制定了《关于依法严厉打击环境污染违法犯罪有关问题的意见》、《关于加强食品药品监管行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》等一系列文件，积极建立“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”、联席会议制度和联合执法等机制，逐步建立起情况通报、案件移交、联合办案、信息反馈、责任追究等制度。为保证“两法”的有效衔接，我们在制定“三定”规定时，对涉及“两法”部门的有关职能、职责相互对接，避免有空白、留死角，为“两法”衔接提供了支持。尽管我市在“两法”衔接上进行了一些积极探索，但在行政执法与刑事司法衔接机制尚未健全的情况下，危害百姓健康、威胁社会稳定的环境污染、食品安全等违法犯罪行为屡查不止、屡惩难禁，个别违法犯罪分子逃脱了刑事责任追究，影响了打击违法犯罪的成效。《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》提出要完善行政执法与刑事司法衔接机制。作为机构编制部门，应积极探索完善行政执法与刑事司法衔接组织机制建设，创新“两法”衔接机构编制管理，为推动“两法”有效衔接提供有力服务和保障。
一、探索建立“两法”衔接运行机制
当前，行政执法和刑事司法衔接不畅的原因之一，是“两法”衔接机制的组织保障体系尚未理顺。从现实情况来看，对于“两法衔接”工作应该由哪个部门负责主导，实践中还没有比较值得推广的模式。移交机构和职责的不明确，就容易产生推卸责任问题，导致违法犯罪分子逃避刑事责任追究。组织保障体系的不顺畅，也会影响环境保护、食品安全等重点领域一些复杂的违法犯罪案件，尤其是跨区域、跨流域犯罪案件的移送和查处。在以往实践中，行政执法机关的稽查部门、派出机构、执法队伍等都可以移送案件，公安机关的治安部门、经侦部门、刑侦部门、派出所等都可以接收案件，移送和接受机构的不确定，就容易造成移接不畅、相互推诿的局面。“衔接”机制的畅通是确保案件顺利交接的基本组织保障。因此，我们感到要解决机制问题，在现有的机构设置上叠床架屋增设机构，既不能从根本上解决问题，也不符合精简机构的总体目标要求。在国家层面“两法”衔接立法尚未建立健全的情况下，政府应结合机构改革和行政执法体制改革，探索由政府负责制定出台《关于行政执法与刑事司法衔接工作的实施细则》，对“两法”衔接中各相关单位的工作职责、工作范围及相互衔接、配合、监督机制进行明确规范和全面规制。同时充分发挥政府法制部门的行政执法监督和检察院的司法监督作用，可建议由市领导牵头，检察院与政府法制部门建立工作联系和协调配合机制，建立健全和落实有关工作制度，确保“两法”衔接运行机制畅通，确保行政执法和刑事司法的有机统一、法律效果和社会效果的有机统一，形成最佳执法合力。
二、逐步完善“两法”衔接体制建设
在以往“两法”衔接运行的实践中，行政执法力量分布在多个领域，各管一摊，既容易造成权责交叉、多头执法，又容易出现互踢皮球、敷衍塞责，进而导致证据流失，致使本应移送的犯罪案件夭折。比如，城市环境保护涉及建设、林业、农业等诸多部门；食品安全监管权分散在农业、质监、商务等系统中，因权责交叉、多头执法，造成部门责任不明确、互相推诿，出现有案不报或有案不知道该由谁报的现象。有的执法层级过多，逐级上报查案情况，也会导致司法机关介入时间滞后，增加取证、立案的难度。同时行政执法机关主观上以“权力边界”为由，执法止于行政处罚；客观上以移送没有详细规定为由，驾轻就熟地采取行政处罚，造成公安、法院、检察机关在查办案件中“案源”少、介入案件滞后、取证时机错失等问题，容易影响打击犯罪的效果。在行政执法体制改革中，机构编制部门应坚持科学划分权限、合理配置执法力量。在横向上，要厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。在纵向上，要根据不同层级政府的职能权限，合理配置执法力量，减少执法层级，推进执法重心下移，重点加强基层执法力量。比如，天津市在政府机构和行政执法体制改革中，将工商行政管理、质量技术监督、食品药品安全监督管理3个部门合并成市场监管委，由机构编制部门规定其与公安机关的有关职责分工，促进了事关重点民生领域的“两法”衔接。在推行政府权力清单、责任清单制度中，进一步厘清行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的责任和权力；进一步厘清政府法制部门、检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件监督检查的责任和权力，积极探索建立权责统一、法定职责的“两法”衔接的分工、配合和制约制度，推进“两法”有效衔接。
三、积极创新“两法”衔接编制管理
当前，环境保护和食品安全等重点领域违法案件逐年上升。据统计，天津市环境保护领域2013年共查办违法案件316件、移送司法机关65件；2014年共查办违法案件490件、移送司法机关93件；2015年1-8月份共查办违法案件541件、移送司法机关26件。随着违法案件的逐年增多，“两法”机关工作量也随之增加，而行政执法机关的人员编制并没有增加，政法部门编制增加极其有限。由于案件移送司法机关，还要经过大量的取证、举证、鉴定、移送等复杂的过程，需要投入更多的人力，不同程度影响着案件移送的积极性和主动性，也导致了有案不移、以罚代刑现象的出现。作为机构编制部门，应积极盘活“两法”机关现有编制，坚持动态管理，把发案频率、案件数量、辖区人口、工业企业分布等作为编制动态调整的基本依据，加强经常性动态调整，实现机构编制资源效益最大化。同时指导“两法”衔接机关要加快信息化建设，向现代科技、信息技术要编制资源，快速整合食品药品、环境保护等重点领域行政执法与案件侦查、检察监督、立案审判等刑事司法信息资源，积极推进执法信息共享系统、网上办案暨执法监督系统、综合查询系统等重点项目建设，使案件移交、网上办案、综合查询、移送监督等多种信息应用手段得到普遍应用，打造“网上衔接、信息共享，区县连通、覆盖全市”的“两法”衔接信息共享平台，节约编制资源。
四、不断加强“两法”衔接队伍建设
经过机构改革调整和行政执法体制改革，原执法机构经过“撤、并、转、改”，逐步建立了食品药品安全、工商质检、环境保护监测等大综合执法机关，加强了统一领导，健全了协作机制，提高了整体执法效能。但同时我们发现，行政综合执法涉及的专业领域多，技术性强，工作量很大，对增编加人的诉求比较强烈。比如，天津市现有环境监察人员351人，监管全市工业企业2万余家，企业数量逐年增多，而人员编制不可能增加，行政执法人员经常超负荷工作。同时，因工作量的增加，导致没有时间和机会进行定期的法律法规和业务培训，知识结构相对薄弱，对《刑法》规定的一些罪名的法律适用不够清楚，在界定“罪”与“非罪”和对刑事追诉标准把握不准，往往导致该移送的案件没移送，不该移送的案件却移送的现象，造成行政资源与司法资源浪费。在行政执法体制改革中，针对食品安全、环境保护等重点领域执法专业性、技术性较强，对执法人员职业素质、法律素质、科技素质要求较高的特点，机构编制部门应加强人员编制管理，严把进人关口，做好行政执法部门的编制使用审核工作，使新增人员符合专业要求，并合理调配编制资源，坚持向基层一线倾斜，充分发挥人员编制效能。同时可以借助政府法制部门牵线搭桥作用，建立“两法”机关相互培训制度,通过举办业务研讨、工作经验交流、法律法规学习、执法知识培训，不断提高“两法”衔接人员工作能力和水平。
作者：天津市编办党群政法处
