一、《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》的突破与不足
（一）《征求意见稿》的突破
1.整合了三大社会养老保险关系。《征求意见稿》发布前，虽然有地方政府出台新农保与职保的转移接续政策，但这些政策具有鲜明的地方特色，不仅转移条件差异较大，转移办法各不相同，而且各地制定的这些政策都只在本行政区域范围内有效，从而进一步固化了我国社会养老保险碎片化的现象。《征求意见稿》的发布，将在承认职保、新农保与城居保三大养老保险体系既有差异的前提下，形成三大社会养老保险体系的有效衔接，并为建立统筹城乡的社会养老保险制度奠定基础。2.规范转移接续程序。《征求意见稿》发布之前，虽然有的地方规定了新农保与职保的转移衔接政策，但其重点往往集中于转移衔接的条件和方法，对转移衔接的程序，或付之阙如，或语焉不详。《征求意见稿》第10条借鉴《暂行办法》第8条的规定，对新农保与职保转移衔接的程序作出了明确的规定，从而为新农保与职保的转移衔接提供了统一的程序保障。3.明确养老保险关系转移的时点。参保人流动就业时，应于何时转移养老保险关系，在理论上存在两种可能，其一是随走随转；其二是就地封存，待参保人达到领取待遇的条件或者年龄时，再进行养老保险关系的转移。《暂行办法》对职保关系的转移就采取随走随转的模式。但是，由于新农保与职保关系转移衔接所涉及的参保人主要是农民工，而目前有相当数量的农民工在城乡之间频繁流动，同一参保人在一个年度甚至一个季度内就有可能在城乡之间往返流动多次，如果规定养老保险关系实时转移，随走随转，必然造成养老保险关系的来回转移和反复变化，不仅增加经办机构和参保人的负担，还有可能导致参保人丧失领取养老金的资格。这是因为，参保人员从新农保转换到职保以后，如果累计缴费年限不满15年，而参保人又不愿补缴或者无力补缴，最终将导致参保人的缴费年限达不到法律规定的最低要求而原转出地又不愿接受已经转出去的养老保险关系，从而出现职保和新农保两不管，参保人无处领取养老金的尴尬局面。4.禁止重复享受养老保险待遇。当前，由于城乡之间、地区之间社会养老保险体系分割，社会养老保险关系不能转移接续，导致许多流动就业的参保人，不得不重复参保、重复缴费，进而重复享受待遇。据2012年审计署第34号《审计结果公告》的披露，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。大量流动人员重复参保，既增加了参保人的缴费负担，也增加了政府的补贴负担，更显示出制度的漏洞和社会的不公。为解决重复参保、重复缴费、重复享受待遇的问题，《征求意见稿》第8条和第9条规定，参保人凡在同一年度内重复参加职保和新农保，其重复时段只计算职保缴费年限，清退新农保重复时段缴费，并将新农保重复时段相应个人缴费（含集体补助）金额退还本人。参保人员不得同时领取职保和新农保待遇，已经同时领取职保和新农保待遇的，终止并解除新农保养老保险关系，已经领取的待遇应当予以退还或者抵扣。
（二）《征求意见稿》的不足
《征求意见稿》的出台，既没有充分肯定各地已有的做法，也未能参详学界主张，与社会各界特别是广大农民工的期待存在较大差距。1.转移衔接的条件不对等。按照《征求意见稿》第3条的规定：职保缴费满15年的（含依据有关规定延长缴费的）参保人，可以申请从新农保转入职保，按照职保办法计发相应待遇；职保缴费年限不满15年的参保人，可以申请从职保转入新农保，待达到新农保规定的领取条件时，按照新农保计发办法计发待遇。依据该条的规定，新农保转入职保必须符合职保缴费年限满15年的要求，而从职保转入新农保则没有新农保参保缴费最低年限的要求，从而形成待遇从高到低转移相对容易，待遇从低到高转移较为困难的局面。2.未能合理区分重复参保问题。从理论上讲，参保人不应重复参保、重复缴费，以体现养老保险关系的唯一性。随着养老保险信息化水平的提高，解决重复参保的问题将不会存在技术上的困难。但是，在实际工作中，造成参保人重复参保的原因较为复杂：（1）新农保与职保的缴费周期不一致，新农保实行按年趸缴，而职保实行按月期缴。实践中，许多农村基层政府为了完成任务，往往在农民工春节返乡时动员农民工参保缴费或者直接代替农民工参保缴费，而农民工春节后进城务工时，往往又被依法强制要求缴费参加职保，此种情况下如果只计算职保缴费年限，将会使农民工在参保时产生选择上的困惑。（2）按照新农保政策的规定，新农保制度实施时，已年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的，可以按月领取基础性养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。根据这一规定，已经参加职保缴费的农民工为了让父母能够享受到基础性养老金的待遇，将不得不重复参加新农保。所以，重复参保、重复缴费、重复享受待遇的问题，既有制度设计的原因，也有人为的原因；既有参保人自身的原因，也有客观的社会原因，不能一概而论，而应合理界定，分别对待[6]。3.新农保的缴费年限不能视同为职保缴费年限。按照《征求意见稿》第6条规定，参保人员从新农保转入职保的，新农保缴费年限不累计计算为或者折算为职保缴费年限。作出这样规定，主要是因为职保与新农保的缴费水平差距太大，一般达到十倍甚至几十倍，如果将新农保的缴费年限简单地视同为职保的缴费年限，会造成权利义务不对等，导致资金不平衡。如果将新农保与职保之间根据缴费额度进行折算，将会出现新农保缴费一年仅能折算为职保十分之一或者几十分之一，从而使得折算对参保人养老金计发的影响很小。但不允许视同或者折算，将影响新农保制度在农村的推行。无疑会使向往领取职保养老金的农民工，丧失参加新农保的热情。4.职保的统筹基金不转移。为平衡转入地与转出地、当期与长期的资金关系，《暂行办法》第4条规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，除转移个人账户储存额外，还转移12%的单位缴费。然而，《征求意见稿》第6条则规定，参保人员从职保转入新农保，除将职保个人账户储存额并入新农保个人账户外，单位缴费不转移。《征求意见稿》的相关说明对此的解释是：（1）统筹基金是国家对职保制度的专门安排，如果职保向新农保转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。（2）统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有，不转移统筹基金，不影响参保人个人的权益。
二、相关建议
（一）基本原则
在我国城镇化水平不断提高，人员流动更加频繁的新形势下，建立并完善新农保与职保的转移衔接制度不仅是统筹城乡社会保险制度的迫切需要，更是改善民生与创新社会管理的重要内容。科学合理的转移衔接制度应当遵循如下基本原则：1.保障性原则。所有已参加城乡基本养老保险的参保人在城乡流动就业时都有权利转移基本养老保险关系，其原在城镇或者农村参保缴费所形成的既得权益，特别是基础性养老金或者社会统筹养老金的受益权，不应因为养老保险关系的转移而受损失。2.公平性原则。参保人无论参加职保还是新农保，只要累计缴费年限达到15年，就可以按规定领取养老金，并不因为养老保险关系的转移而使其养老金待遇增加或者减少。3.平衡原则。转出地和转入地对参保人的养老金支付责任，不因参保人基本养老保险关系的转移而加重或者减轻。4.唯一性原则。参保人在城乡流动就业时，其基本养老保险关系在特定时间应该是唯一的，而不是多重的；参保人在特定时间只能向唯一的经办机构缴费而不能重复参保、重复缴费、重复享受待遇。5.简便性原则。参保人养老保险关系在城乡之间转移后，其养老金待遇的计发办法要简便，城乡养老保险关系的转移经办手续要快捷。
（二）分段计算的优势
从上述五个基本原则出发，通过对各地做法和《征求意见稿》的认真研究，在承认新农保与职保制度差别的前提下，分段计算的办法是克服各地规定的缺陷，弥补《征求意见稿》不足的一项有效措施。分段计算的办法具有以下几方面的优势：（1）能够很好地维护参保人的权益，真正实现养老保险关系能连续、好连续，避免参保人陷入“重复参保”或者“两不管”的尴尬境地。（2）能够兼容新农保与职保制度的差异性，不触及各统筹地区的利益，所产生的震荡更为缓和。（3）可以较好地体现社会保险的公平原则，按照参保者新农保和职保的参保缴费年限和缴费额计算其基本养老金待遇，参保人的基本养老金待遇不会因为养老保险关系的转移而显著增加或减少，其他人的养老金待遇也不会因此受到影响。（4）可以避免参保人的投机行为，防止参保人为享受较高的养老保险待遇从低工资的地区转移到高工资的地区，从而产生所谓的趋富效应。（5）无需转移资金，方法简单，操作方便。（6）可以避免现行城镇职工基本养老保险关系转移接续有关在新参保地参保缴费不满10年不得转移基本养老保险的规定。具体而言，按照分段计算的办法，当参保人达到国家规定的待遇领取条件，且参加新农保与职保累计缴费满15年的，按下列办法计发参保人的社会统筹养老金和基础性养老金：职保的社会统筹养老金=（退休时当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×1%×参保人职保累计缴费年限新农保的基础性养老金=（退休时国家确定的最低月基础性养老金+地方政府增加的部分）÷15×参保人新农保累计缴费年限因此，参保人可以领取的养老金总额=社会统筹养老金+基础性养老金+个人账户养老金。当国家调整社会统筹养老金和基础性养老金的待遇标准时，按照同样的原理和办法调整参保人的社会统筹养老金和基础性养老金：职保的社会统筹养老金调整额=职保社会统筹养老金固定调整额度÷15×参保人职保缴费年限+按照参保人职保缴费年限调整的额度新农保的基础性养老金调整额=新农保基础性养老金固定调整额度÷15×参保人新农保缴费年限+按照参保人新农保缴费年限调整的额度因此，参保人养老金调整总额=职保的社会统筹养老金调整额+新农保的基础性养老金调整额[7]。实际上，分段计算的优势决定了其不仅适用于新农保与职保关系的转移衔接，而且同样适用于城镇职工基本养老保险关系的转移。虽然《暂行办法》规定参保职工跨省转移基本养老保险关系时，既转移个人账户储存额，又转移12%的统筹基金，平衡了转出地和转入地的利益关系，但这样的规定既影响了参保人的养老金计发水平，又在一定程度上影响了统筹地区间的利益关系。这是因为：（1）按照现行的企业职工基本养老金计发办法，参保人社会统筹养老金的高低与当地在岗职工平均工资有关，参保人由高工资向低工资统筹地区转移时，其社会统筹养老金的水平会降低，反之则会提高；（2）由于转出地只转移12%的统筹基金，对转入地而言，不仅损失了8%的统筹基金，而且还损失了统筹基金形成的利息和投资收益，但要承担参保人退休后社会统筹养老金的全部支付责任，转入的参保人数量越多，财务收支平衡的压力就越大。相反，转出的参保人数量越多，对转出地就越有利。而分段计算的办法可以避免上述两个问题的产生[8]。此外，分段计算的优势决定了该办法同样适用于机关事业单位职工养老保险与城镇企业职工养老保险关系的转移接续。机关事业单位与企业职工基本养老保险的双轨制广受社会诟病，被公认为我国社会保险领域最大的不公平。为此，国务院于2008年决定在山西、上海、浙江、广东、重庆先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点，机关工作人员的养老保险试点也将择机推出。为提高人力资源的配置效率，方便各类人才在机关事业单位与城镇企业之间合理流动，对于机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险关系的转移接续，选用分段计算不失为理想的办法。
（三）相关的配套措施
当然，要确保分段计算模式的顺利实施，必须做好以下几个方面的工作：（1）努力提高经办效率。分段计算的模式虽然在欧盟已经实施多年，但由于欧盟尚未建立专门用于处理跨国社会保障事务的信息平台，因此，当前所有跨国社会保障事务仍采取手工办理，办事效率较低。在德国，如果一名参保者在两个或两个以上成员国有过参保经历并最后在德国退休，一般需要在6个月左右才能办结。劳动者在各国的参保经历越复杂，所需的时间会越长[9]。因此，为缩短经办时间，保证参保人能够及时足额地领取养老金待遇，建立全国统一的养老保险参保缴费查询服务系统，进一步完善全国社会保险关系转移信息库以提高经办效率，显得尤为必要和迫切。（2）提高经办机构之间的协调能力。养老保险关系的转移和养老保险待遇的计发，必然会涉及参保人在不同养老制度下的参保缴费情况和权益记录情况，因而不可避免地涉及不同经办机构之间的沟通和协调。因此，为维护参保人的权益，明确不同经办机构之间的协商制度和争议解决机制十分必要。（3）统一领取待遇的年龄。目前，参保人领取职保养老金待遇的条件之一是参保人必须达到退休年龄。按照现行的政策规定，男性职工的退休年龄为60周岁，女性职工的退休年龄为50周岁。而《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》则规定，凡年满60周岁的参保人，可按月领取养老金。女性参保人在两种制度下领取养老金年龄的不同规定，必然会对养老保险关系的转移和养老保险待遇的计发产生一定影响。在养老保险城乡分割、地区分设、制度碎片化的背景下，加快推进新农保和职保的转移衔接，统筹城乡社会养老保险制度是一项重要的民生工程，也是一项极为复杂的系统工程，本文主要从定性分析的角度论证同折算、补缴、混合型转换方案相比，分段计算在现阶段所具有的优势，阐明《征求意见稿》的不足，指明分段计算的方法不仅适用于城乡社会养老保险关系的转移接续，也同样适用于城镇职工基本养老保险关系的转移接续，以及机关事业单位职工养老保险与城镇企业职工养老保险关系的转移接续。本研究也存在一定不足：首先，对分段计算的方法在实践中可能产生的问题以及应对这些问题的方法论述得不够全面。其次，分段计算方法对各个统筹地区所产生的利益关系的影响，缺乏科学的数据支撑。
作者：杨辉 曹亚飞 单位：中国科学技术大学
