包容性增长是与科学发展观一脉相承的发展理念，是构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的必然要求。综合胡锦涛主席的重要论述和专家学者的大量解读，包容性增长的第一要义是增长，根本目的是发展成果由人民共享，根本要求是以人为本，基本原则是公平正义，根本方法是全面协调可持续，强大动力是改革开放。“十二五”时期是甘肃省少数民族地区贯彻落实科学发展观、推进发展方式转变和全面建设小康社会的重要时期，面临着更重的发展任务和更高的发展目标。包容性增长对于“十二五”时期甘肃少数民族地区经济社会发展意义重大，它既是少数民族地区改善民生，提高人民生活水平，逐步实现基本公共服务均等化，使广大人民群众共享改革与发展成果的必然选择，又是少数民族地区转变发展方式，积极培育战略性新兴产业，大力发展特色经济，推进产业转型升级和经济结构调整的客观需要，也是少数民族地区统筹城乡和区域协调发展，促进资源、环境、人口与经济社会良性互动和可持续发展的必由之路。要完成和达到上述发展任务和发展目标，首先必须对“十二五”时期甘肃少数民族地区包容性增长面临的各种问题和挑战进行深入考察、分析。新世纪特别是“十一五”以来，甘肃少数民族地区经济社会发展取得了巨大成就，政治稳定、民族团结、社会总体和谐，为“十二五”时期包容性增长奠定了良好的社会环境和发展基础。然而，仔细审视少数民族地区经济社会发展现状和“十二五”时期的发展任务和发展目标，必须承认少数民族地区包容性增长仍然面临着以下一些突出矛盾：一是经济社会发展需要强大的经济基础与少数民族地区经济总量小、经济基础薄弱的矛盾；二是经济社会发展需要良好的自然地理条件与少数民族地区自然条件恶劣、生态环境脆弱、气象地质灾害易发频发、边际地理区位劣势明显的矛盾；三是经济社会发展需要完善的基础设施与少数民族地区基础设施落后、瓶颈约束突出的矛盾；四是经济社会发展需要强大的人才支撑与少数民族地区社会事业发展缓慢滞后、人才资源匮乏的矛盾；五是经济社会发展需要完善的制度体系与少数民族地区制度落后、体制机制不健全的矛盾；六是经济社会发展需要公平的社会环境与少数民族地区存在多维度的社会不公现象的矛盾。这些矛盾和问题的存在，严重制约着“十二五”时期少数民族地区包容性增长的实现。
一、经济基础薄弱是少数民族地区包容性增长的前提性约束条件
甘肃省少数民族地区经济基础薄弱主要表现在经济总量小，经济社会发展水平与全省平均水平存在明显差距。2010年，甘肃省少数民族地区生产总值仅占全省的6.1%；有14个县是国家扶贫开发工作重点县，贫困人口69.6万人，占少数民族地区总人口的20.9%；[1]根据《2010年甘肃省国民经济和社会发展统计公报》和《甘肃省“十二五”少数民族地区经济和社会发展规划》数据计算，2010年甘肃省少数民族地区城镇居民人均可支配收入仅为全省城镇居民人均可支配收入的72.45%，农牧民人均纯收入仅为全省农民人均纯收入的71.71%。以临夏州为例，相关统计数据显示，2010年临夏州城镇居民人均可支配收入仅为全省城镇居民人均可支配收入的62.63%，农牧民人均纯收入仅为全省农民人均纯收入的69.35%；截至2011年11月，即使按照国家1196元的旧扶贫标准，临夏州贫困人口仍高达53.34万人，贫困面高达30.6%。[2]另外，甘肃省少数民族地区在市场发育程度、对外开放水平、城镇化率、基本公共服务水平、资源环境承载力等方面也与全省平均水平存在较大差距。由于经济总量小，经济社会发展各方面历史欠账多“，十二五”时期甘肃省少数民族地区包容性增长既要解决历史遗留问题，又要关注现实赶超问题，因此发展任务特别繁重。
二、自然条件恶劣和边际地理区位劣势是制约
少数民族地区包容性增长的重要因素自然生态环境是人类的生存空间，是经济社会发展的物质基础。“十一五”期间，甘肃省少数民族地区不断加大生态建设力度，有计划地进行生态环境保护，局部生态恶化的趋势初步得到遏制，但是自然生态环境对经济社会发展的负面影响依然很大。首先，自然环境恶劣、生态环境脆弱、气象地质灾害频发是甘肃省少数民族地区的显著特点。甘肃省少数民族地区地形以高原、山地、沟壑为主，沙滩、戈壁、草原相间，优质土地资源匮乏，土地贫瘠，产出率极低。根据相关统计数据计算，2010年甘肃省东乡族自治县粮食平均亩产仅为187.76公斤，为同年甘肃粮食平均亩产的82.29%，仅为全国粮食平均亩产的56.63%。甘肃省少数民族地区年均降雨量最高只有800毫米，最少则低于100毫米，降雨量明显低于蒸发量，水资源总体短缺；在总量短缺的同时，少数民族地区水资源空间分布又极为不均，相当部分水资源在高山上，目前尚难有效开发利用。受此影响，少数民族地区生态系统呈现出易受损害、极不稳定、自我调节恢复机能极弱的特征。目前一些地方土地的荒漠化、盐碱化和水土流失问题仍十分严重。脆弱的生态环境导致民族地区气象地质灾害易发频发，给少数民族地区人民群众的生产生活造成了极为不利的影响，加剧了这些地区的经济社会落后状态。2008年汶川特大地震和2010年舟曲特大山洪泥石流等自然灾害，就导致甘肃省部分少数民族地区遭受了有史以来最为严重的损失。其次，边际地理区位劣势是甘肃省少数民族地区的典型特征。甘肃省地处我国内陆，地理位置偏远，少数民族地区又位于甘肃省边缘地带，地理区位具有边缘性和山区内的分散性。由于地理区位偏僻，交通通讯通达性差，远离政治经济文化核心区和主要交通干线，与外界交流困难，少数民族地区实际上长期处于半封闭状态。这一方面影响先进的政治经济文化对少数民族地区经济社会发展的辐射带动作用的充分发挥，另一方面导致少数民族地区对外开放程度有限，吸引外资能力极弱，人才聚集度很差。当前，我国经济正进入新一轮战略调整期，经济增长进一步向消费、投资、出口协调拉动转变，甘肃少数民族地区面临着市场和区域叠加竞争的双重挑战。另外，国家确定的主体功能区规划将甘肃省少数民族地区大部分国土面积列为限制开发区和禁止开发区，但是相应的生态补偿、生态移民的衔接协调机制尚未形成，因此环境保护、生态建设和移民安置的支出较高。
三、基础设施落后是制约少数民族地区包容性增长的重大瓶颈
完善的基础设施是社会物质生产和劳动力再生产的重要基础。近年来，甘肃少数民族地区基础设施建设步伐不断加快，成效显著。但与全省和全国相比较，基础设施仍然十分落后。从交通基础设施看，改革开放以来，甘肃省少数民族地区基础设施建设虽取得了很大成绩，极大改善了民族地区的发展条件，但目前少数民族地区仍存在公路覆盖率低，公路等级不高，区际交通困难等问题。以东乡族自治县为例，近年来该县努力加强交通基础设施建设，全县建成公路117条，总里程1078公里，油路里程达到244.5公里；2010年又完成了柳马路、唐达路、龙考路等重点道路建设项目，实施通畅工程42.7公里，但也仅仅实现了乡乡通油路的目标；[3]按预期建设目标，2012年底该县才能实现村村通砂砾路，60%的村通水泥路的目标。[4]落后的交通基础设施拉高了少数民族地区市场交易成本，影响了生产要素流动，许多少数民族地区的资源比较优势难以形成为产业优势，制约了少数民族地区的发展。从农业、农村基础设施建设看，近年来，虽然民族地区农业生产性基础设施、农村生活性基础设施和生态环境建设取得了长足进步，但是，一些偏远少数民族地区的农业生产性基础设施建设还是比较落后，靠天吃饭的状况未得到根本改变，抗御持续干旱特别是抗大旱的能力还很低，具体表现为：许多河道淤积，防洪排涝能力减弱，保障能力明显下降，特别是农村灌溉沟渠的堵塞、污染问题较为突出，影响了农田灌溉用水，等等。一些民族地区农村生活性基础设施建设根本不能满足人民群众的生活需要。以东乡族自治县农村饮水安全工程为例，近年来，该县尽管通过争取项目实施了以董岭、达板等为重点的7项农村饮水安全工程，解决了全县14.5万人、18万头（只）牲畜的饮水困难，但截至2011年10月，还有近25万多群众的饮水安全问题未得到有效解决。[5]四、社会事业发展缓慢，人才资源匮乏是影响少数民族地区包容性增长的关键因素社会事业关系到人民群众的基本需求和普遍公共利益，既是包容性增长的重要内涵，也是影响包容性增长的关键因素。近年来，甘肃省少数民族地区社会事业发展成绩斐然，但相对于发展需要仍显滞后。从教育事业方面看，虽然在“十一五”期间，甘肃少数民族地区21个民族县市全部实现了“两基”目标，城乡免费义务教育全面实施，初步形成了包括幼儿教育、基础教育、职业技术教育和高等教育在内的比较完整、具有少数民族特色的教育体系，但是，少数民族地区教育事业发展仍然普遍存在着经费投入不足、办学条件较差，师资力量薄弱、教师编制结构性矛盾突出、教师队伍整体素质较低，义务教育普及率不稳定、控辍保学难度大，教育教学理念落后，教育教学质量不高，学前教育和职业教育发展滞后、成人教育标准过低、扫盲工作急于求成等等不容忽视的问题。以临夏州扫盲工作为例，《临夏州扫盲工作汇报》数据显示，截至2009年12月，临夏州15至50周岁青壮年人口文盲率为5.3%，15周岁以上成人文盲率为12.5%。[6]2011年11月《临夏回族自治州实施两基工作情况汇报》数据显示，临夏州青壮年人口非文盲率为98.2%，即青壮年人口文盲率仅为1.8%。[7]两年时间，临夏州青壮年人口文盲率下降了3.5%。如果这一数据的真实性和准确性能得到保证，无疑是一个巨大的进步。但即便如此，少数民族地区人口科学文化素质普遍较低仍然是不能否认的事实。
从文化事业方面看“，十一五”期间甘肃省少数民族地区仅仅只是基本实现了县有文化馆、图书馆的目标，在农牧村信息化建设方面“，十一五”末才基本解决行政村通电话、通邮、听广播和看电视的问题。以东乡族自治县为例，2010年，该县广播和电视覆盖率分别只达到90.26%和91.26%，[8]低于2010年甘肃93.47%和93.72%[9]的平均水平。如此的文化事业发展水平不仅不能满足少数民族地区人民群众迫切的精神文化需求，更是深刻影响着少数民族地区经济社会发展的进程。从医疗卫生事业方面看，“十一五”期间甘肃省少数民族地区加大医疗卫生基础设施和卫生保健系统建设，建成了以预防为主的医疗、预防、保健三级服务网络，群众看病难、看病贵和因病致贫等问题有所缓解。但是，少数民族地区医院卫生院房屋破旧，设备老化短缺，卫生技术人员匮乏、水平较低的问题依旧比较普遍。以东乡族自治县为例，2010年东乡族自治县共有医疗机构29个，共有医务人员365人，其中医疗人员248人，护理人员117人，病床共368张，千人拥有病床数仅为1.5张。[10]仅从千人拥有病床数量这一指标看，少数民族地区医疗卫生事业发展水平与全省和全国的差距仍然是很大的。社会事业发展的缓慢滞后导致少数民族地区劳动者素质普遍较低，人才资源严重匮乏，少数民族地区经济社会发展缺乏必要的人才支撑，内驱力不强，严重制约着少数民族地区包容性增长的实现。五、制度不完善，体制机制不健全是少数民族地区实现包容性增长的重要障碍制度是影响一个国家和地区经济社会发展进程的重要因素，完善的制度体系是经济社会发展的重要保障。改革开放以来，甘肃少数民族地区改革发展的重要内容之一就是制度体系的构建，几经努力，进步明显。但相对于东部地区和未来发展需要，制度落差依旧十分明显，制度建设仍显滞后，成为少数民族地区包容性增长的重要障碍。目前，甘肃省少数民族地区的制度落后主要表现在：一方面，就具体的制度而言：经济体制方面，资源配置方式单调落后，产权制度创新步伐缓慢，企业组织制度缺乏创新；
文化体制方面，政府和文化企事业单位关系模糊、政府职能和文化单位性质功能界定不明确，文化建设支出占财政支出比例较低、文化产业政策扶持力度不大、投融资渠道单一，文化建设相关法律法规不健全，文化企业和产品市场准入和退出政策执行不力，等等；社会管理体制方面，政府社会管理理念和职能转变不到位、重管制、轻服务，社会组织发育不良，专门的社会管理人才和专业化的社会工作人才严重缺乏，群众利益诉求的表达、协调、保障机制不完善、渠道不畅，社会管理法规不健全、管理成本过高、效率低下，等等。另一方面，就制度背后的价值观念而言：计划经济观念较重，存在许多与市场经济相悖的旧观念、旧习惯；小农经济意识浓厚，人们多满足于自给自足的生活方式，对生活的期望值不高，变革心不强，形成了保守、狭隘、封闭的小农意识，缺乏现代市场意识、竞争意识和超越意识“；不患寡而患不均”的平均主义价值观念影响较大，严重约束着人们追求更多财富的思想和行为，导致竞争观念缺乏。以上问题既是“十二五”时期甘肃省少数民族地区包容性增长面临的困难与挑战，也是少数民族地区包容性增长的突破口和推动力。推动少数民族地区包容性增长，必须正视上述问题的客观存在，深刻分析问题的形成机制，然后提出合理的对策措施，抓紧解决这些矛盾和问题。只有实现包容性增长，才能让经济发展成果惠及民族地区所有人群，切实解决少数民族地区经济发展中出现的社会问题，为少数民族地区经济长远发展奠定坚实的社会基础，最终在可持续发展中实现经济社会协调发展。
