一、我国公务卡改革现状及业务模式
（一）我国公务卡业务流程
结合我国财税体制运行和金融市场环境特点，我国公务卡业务流程具有自身鲜明特点，可以概况为“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实施监控”②（见图1）：步骤①-②：在公务卡结算适用范围内，公务卡持卡人选择特约商户进行公务消费结算。确认消费金额后，输入密码并签名，索要凭单和购货发票。在免息期内到财务部门办理报销手续。步骤③：预算单位财务人员审核持卡人的报销手续，登录公务卡支付系统下载消费信息，核实无误后，通过公务卡支付系统编制“还款明细表”，在此基础上自动生成“还款汇总表”。在免息期内，将转账凭证、财政授权支付令、“还款汇总表”送代理银行，办理集中还款手续。步骤④-⑤：代理银行在收到支付指令的当日，将垫付款项转到发卡行收款账户，并将“还款汇总表”传递至发卡行。在每日的清算时间内与国库单一账户进行资金结算。结算后及时将相关回单、对账单等反馈至预算单位财务部门。步骤⑥：发卡行部根据“还款汇总表”将款项转入每个公务卡账户，完成还款业务并通知公务卡持卡人。财政部门可以在此流程下对公务卡支付的每一笔公务支出实施动态监控，对违规支付进行快速核查处理。
二、公务卡制度的国际比较分析
（一）美国的公务卡制度
美国是最早建立国库单一账户并使用公务卡进行结算的国家。美国的公务卡被分为政府采购卡（theGovernmentPurchaseCard）和政府旅行卡（theGovernmentTravelCard）两大类。政府采购卡是指美国联邦政府为雇员办理的用来进行政府公务采购的信用卡，也是目前美国最具代表性的公务卡；由于旅行卡仅用于支付差旅费，用途单一，故本文主要从政府采购卡角度进行分析。1.美国政府采购卡基本属性及其适用范围。美国政府采购卡系发卡公司为美国政府特制，卡片右上方印有醒目的美国国名及国徽，以与普通信用卡区别，并在左上方印有“美国政府免税！”字样；左下方为持卡人的姓名，只允许持卡人本人使用；卡片上其他信息还有有效期及卡号等，美国政府采购卡不得用于个人消费。美国联邦政府规定政府采购卡只能购买2500美元以下的项目，并列出了“政府采购卡购物清单”，且规定采购项目均为“美国制造”。2.美国政府采购卡运行情况。美国政府采购卡从1990年至2000年经历了黄金十年的快速发展，采购卡持有人从1990年的不到2万人，增加到2000年的58万多人，增长了30倍；采购卡交易金额也从5000多万美元增加到122亿美元，增长了217倍，而同期的财政总预算只增长了42.8%。从2001年起，美国政府采购卡的发展停滞不前，持卡人数在波动中不断下降，已从2000年的58万多人下降到2012年的28万多人，降幅超过二分之一，而同期政府雇员的人数增长了4.43%。交易金额从2000年的122亿美元增长为2012年的181亿美元，增速明显放缓。交易金额占财政总预算的比例从2001至2012年持续下降，从0.74%降至0.48%。3.美国公务卡制度运行中存在的问题。美国政府采购卡在使用过程中存在较突出的误用、滥用和欺诈行为。例如，美国政府问责局曾对十几个联邦政府部门2005年至2006年的信用卡账目进行审查。审查发现在约140亿美元开支总额中，近41％的消费项目违规。当前，美国政府对采购卡的管理陷入两难境地，一方面政府采购卡仍有较大发展空间。据美国内务部测算，采购卡消费金额占财政预算的合理比例应为3％左右，相对应的年消费额在800亿-1000亿美元左右，全年至少可节省行政经费80亿美元。另一方面在政府采购卡的使用中各类误用、滥用及相关欺诈行为产生的损失抵消了节省的行政成本，因而需要控制政府采购卡的进一步发展。
（二）英国的政府采购卡制度概述
1.英国政府采购卡制度简介。英国的公务卡即政府采购卡（GPC），是借鉴美国的相关经验，根据英国的具体实际，于1997年10月开始推行。英国政府采购卡在保留了美国政府采购卡的基本制度和运行模式基础上，提供了更有利的用卡环境。具体表现在：一是英国政府采购卡采购范围涵盖整个欧盟，而不是美国政府要求的“美国制造”。二是英国的政府采购卡没有卡费，没有结算手续费，避免了银行间的恶性竞争，提供了宽松的用卡环境。三是英国政府为采购卡开设了官方网站，并不定期发布采购卡相关报告。四是强化了国家审计署对公务卡使用的监督职能。2.英国政府采购卡的运行情况。英国政府采购卡持有量从1998年的5000张左右，增长到2009年14多万张，增长了28倍；年消费金额从1998年320万英镑猛增到2009年10余亿英镑，十年增长了314倍；年交易笔数也从1998年的2.86万笔增加到2009年的664.00万笔，增长232倍。十二年来一直保持着较高增长速度，说明英国政府采购卡处在高速增长期，政府采购卡的效果逐步显现，2009年节省行政经费约1.85亿英镑，减少纸张使用量6664万张，相当于减少温室气体CO2排放254吨。3.英国政府采购卡运行中存在的问题。与美国类似，英国政府采购卡运行过程中也存在一些问题。据该国审计署2012年报告，2010-2011年度，中央政府使用政府采购卡支付了3.22亿英镑、交易175万笔；2011-2012年度上半年，中央政府使用政府采购卡支付1.49亿英镑，交易81.88万笔，交易金额和交易笔数呈下降趋势。欺诈、违规使用采购卡现象时有发生，资金监管难度陡增，引发该国下议院和国家审计署的高度担忧。例如，2011年8月全英警务改善局，被曝出大肆刷政府采购卡用于住豪华酒店、买高档珠宝等奢侈消费和购买蜂箱、割草机等日常用品。同年，英国中央政府25个政府部门中仅有4个进行采购卡消费自查，曝出了22宗违规滥用案件，包括在乐购和电脑商场购买私人用品③。
三、我国公务卡改革的成效和存在的问题
（一）我国公务卡改革成效
1.进一步促进了我国政府会计的发展。提高了公共财政管理透明度。通过财政监控系统对公务消费的各类信息进行有效监控，初步解决了现金结算信息不透明、监控难度大的问题。公务卡制度改革解决了财务核算过程中现金支付结算和报销的问题，有效规避现金结算的弊端，提高财政财务管理水平，切实强化预算单位财务管理水平，公务卡先支付后报销、还款，简化了手续，并规避了现金安全风险。2.进一步促进了财政和金融业的发展。巩固了国库集中收付制度改革成果。公务卡制度确保财政资金在最终支付到收款人之前，保留在国库中，夯实了对公务消费的真实性、合法性的监督管理。同时，公务卡制度推动银行卡产业的发展，2014年底，我国累计公务卡发卡超过1800多万张，交易量为1.5亿笔，金额达3000多亿元，客观上起到了扩大消费信贷的作用。产业各方持续完善公务卡使用环境，2014年，全国特约商户、刷卡机（POS）、取款机（ATM）累计数量分别同比分别增长37%、50%和18%，并加速向二线城市和农村地区拓展④。与此同时，银行卡发卡规模已接近50亿张，每台POS机和ATM机对应的银行卡数量分别为309.76张和8027张，远高于日本182.9张和2587.96张、巴西50.52张和1777.39张、英国106.17张和2582.21张的水平。3.进一步促进了廉洁高效的行政体系构建。逐步实现从源头上扼制公务消费腐败，助拳“阳光财政”。公务卡有利于杜绝“虚开、高开”发票等现象的发生，有助于从源头上堵住财务管理的漏洞，在推进防腐反腐建设中发挥积极作用。有效降低行政成本。公务卡结算堵住了资金流通中的“跑、冒、滴、漏”，现金的“支取、运输、保管、维护、防假、发行”等环节中节省了大量人力、物力、财力。
（二）我国公务卡改革所面临的问题
1.公务卡使用率、普及率偏低。公务卡制度改革自推行以来，改革覆盖面迅速扩大，公务卡发卡量快速增长,但也存在使用范围偏窄、使用率不高的问题，具体表现为：部分公务支出领域还不能使用银行卡，如高速公路缴费，购买汽车票、船票等，部分中小商户还不能受理银行卡。部分省市公务卡覆盖面尚需提升，根据统计，2014年交易笔数和交易金额最高的省份分别是最低省份的94倍和59倍。2.公务卡结算模式存在一定的风险。警惕信用透支风险，公务卡是由发卡行与预算单位进行双向管理的特殊银行卡。如果部分公务卡变相成为个人银行卡,持卡人享受了公务卡优惠政策,但不具备公务卡的还款保障,银行必须独自承担持卡人恶意透支、逾期还款等道德风险和信用风险。警惕侵犯隐私风险。目前我国公务卡在持卡人申请报销前，无法厘定相关消费的具体性质。若财政动态监控将个人消费纳入监控范围，则有可能涉嫌侵犯持卡人所依法享有的隐私权。3.公务卡外部使用环境有待进一步优化。长期以来，银行卡市场重发卡轻受理的趋势未根本扭转。地区间发展不平衡，特约商户主要集中大中城市，受理环境较好。以上海为例，2014年上海市银行卡渗透率超过75%，远高于全国47.7%的水平，而小城市以及乡镇单位覆盖率还不够，刷卡范围不广，网络信息系统不健全，一定程度上影响公务卡的使用。部分商家因为手续费等成本问题，导致部分小额公务支出无法刷卡。4.对公务卡制度的定位与作用需要有清醒认识。公务卡结算模式依旧停留在技术防腐的初级阶段，虽然具备前文所述诸多较之现金结算模式的优势，然而技术防腐的局限性是显而易见的。如公务人员在公款消费后，同样可以要求经营者为其开具超过实际消费额的发票，然后再用公务卡进行支付后要求对方将差额部分退还。即使在公务卡制度已经推广普及二十余年的美国，目前仍面临较突出的政府采购卡诈骗问题无法解决，所以必须对公务卡技术防腐的定位和有限作用有清醒认识，不能视其为抑制腐败的万能卡。
四、完善公务卡制度的相关措施和建议
（一）优化宣传，加强社会公众监督和构建多维度监督机制
可参照英国政府采购卡的相关经验，设立专门的公务卡官方网站，定期发布公务卡监测报告，对当年全国公务卡实施情况进行总结，对存在问题和工作方向进行阐述。可选择有条件的地区，定期将公务消费的明细信息（包括消费的时间、地点、内容、金额）在财政部门网站上进行公示，设立举报电话、信箱，鼓励查找非公务消费或费用超标的现象，为公务卡制度改革的深入推进营造良好的社会环境和舆论氛围。同时多措并举，构建多维度的监督机制。一是完善财政监督制度，做好国库集中收付系统和银联交易业务系统的无缝实时对接，对公务卡的使用情况进行实时的财政监督。二是完善审计监督制度，严查使用公务卡进行违规套现和虚假交易的行为。三是加大舆论监督力度，发挥新闻媒体的舆论导向和监督作用，使公务卡运行中出现的问题及时得以揭露。四是增强“科技”防腐，结合制度防腐，通过科学的权力配置、动态的监控网络、阳光的操作程序使公务消费信息透明公开、流程网上有痕、操作全程监控。
（二）完善法规，确保公务卡的使用有法可依、有章可循
目前我国的公务卡改革还处在探索初试阶段，相关制度尚未完备，对改革中出现的所有问题都不能全部解决，所以进一步完善各项配套制度是当务之急。一是制定公务卡违规使用处罚条例，对违规使用公务卡的行为做出明确的处罚规定。二是提升相关制度的法律层次。参照国外经验，将与国库集中收付和公务卡制度相关的部门规章上升到法律高度。三是预算单位根据各地公务卡制度实施方案的要求并结合自身实际，研究制定规范的、操作性强且相对便捷的公务卡结算制度。
（三）齐头并进，进一步优化公务卡运行使用环境
一是借鉴英国政府采购卡的成功经验，适量减收公务卡结算的银行手续费，对支付公用事业部门的费用（如水、电、电话、邮资费等）免收手续费。二是加快公务卡受理市场的建设，着力增加POS机具的投放，进一步加快乡、镇特约商户尤其是乡、镇招待所的拓展工作。三是各商业银行应制定专项的内部管理制度和业务流程，提升公务卡服务水平和办理效率，进一步做好技术和服务支撑。设计统一的国库软件系统和公务卡软件系统，以减少各地在公务卡制度实施中的盲目性和重复建设，降低改革成本。
（四）规范标准，有效细化公务卡管理
一是规范公务卡式样。在公务卡背面等处印制持有人相关信息，如单位名称和个性化签名。二是明确公务卡服务相关标准，提供公开、公平和透明的银行准入机制。三是规范公务卡使用。一方面将公务卡逐步推广至包括军队等在内的所有使用公共资金单位；另一方面逐步屏蔽个人消费功能，仅限定公务消费支出。
作者：陈钢 单位：中国人民银行上海总部
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