摘要：行政审批制度改革实质上就是利益重新分配与调整的过程，不同的利益主体在博弈中实现利益的均衡。文章简要阐释了行政审批与行政审批制度的概念，主要分析了行政审批制度改革过程中的各个利益主体，分别为中央政府、地方政府、社会团体、企业和社会公众，探讨了各利益主体之间的利益博弈，并从中得到有关行政审批制度改革路径选择的启示，主张明确各利益主体的角色定位，推进协同治理，从而减少利益冲突，推进行政审批制度的全面改革。
关键词：行政审批；利益主体；利益博弈
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2016)04-152-02
一、基本概念
（一）行政审批
近年来，各个学者从不同角度对行政审批进行了阐释。行政审批作为政府的行政管理活动，受到公共行政学者更为重视的研究。行政审批作为行政管理主体的一项权力，在实践中，多表现为审核、批准、同意、认可和登记等等。行政审批制度改革的首要任务就是要对行政审批事项进行清理，从源头上规范行政审批权。本文中对行政审批的解释是指：行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为，它一般包含批准（许可）、否定和备案三种行为和审批、审核、核准、备案四种形式”。
（二）行政审批制度
行政审批制度是指行政机关依法处理行政相对人的申请，依法赋予行政相对人从事特定活动、认可其资格资质、确定特定民事关系或特定民事权利能力和活动的各项具体制度的总称。行政审批制度是由一系列相关法律和法规组成、规范政府行政审批行为的制度体系，具体包括规制审批机构、审批依据、审批标准、审批程序、审批时限、审批费用、审批方式等方面的制度。
二、我国行政审批制度改革过程中的利益分析
（一）相关利益主体
1．中央政府：（1）利益取向。中央政府是行政审批制度改革的直接规划者，掌握着大量的政治资源和社会资源，其利益取向是在推动改革进程、减少利益冲突的基础上，实现公共利益的最大化。行政审批制度改革势必涉及多方利益主体的利益关系，有受益群体，就有受损群体。而中央政府的责任就在于兼顾多方利益主体的利益，既要考虑下级政府的既得利益以寻求其政治支持，又要顾及其他利益主体的利益以减少改革阻力。（2）地位及行动。中央政府在行政审批制度改革中处于决策者的地位，不仅拥有对行政机关的任命权和考核权，而且拥有对社会的政策制定权。在行政审批制度改革的过程中，中央政府通过自上而下的规划和部署，采用渐进式改革，制定相关改革政策，简政放权，推动政府职能转变，宏观控制行政审批制度改革的进程，实现国家治理体系和治理能力的现代化。2．地方政府：（1）利益取向。地方政府的利益由个人利益、部门利益和整体利益三个层次组成，而影响其利益取向的因素有收入、政绩、晋升等，就导致了地方政府利益取向的狭隘性。一方面，地方政府既要通过执行中央政府的各项政策，得到上级政府的认可，又要通过改革实现市场准入门槛的降低，推动当地经济发展。另一方面，地方政府的自利性会促使其维护自身的既得利益，他们会尽可能地保留部门的行政审批权限，而这实际上是与行政审批制度改革的目标相背离的。因此，地方政府追求的仅仅是个人的政绩最大化和部门的既得利益最大化，而缺乏对整体利益的权衡。（2）地位及行动。地方政府是行政审批制度改革的执行者，拥有着决策者，即中央政府不可比拟的信息优势。地方政府回应和执行中央政府下达的改革政策，通过创立新的行政审批运行模式，简化了审批程序，在一定程度上实现了行政审批的规范化和程序化，提高了行政审批的效率；然而他们也为维护部门利益，政企勾结、抓大放小，使行政审批制度改革受到了巨大的阻力。3．社会团体：（1）利益取向。社会团体作为“中间人”，具有代理审批的中介服务的职能，其利益取向是保证自身的利益最大化，努力寻求其自身的发展。如：社会团体如行业协会、社会中介组织等，承担着政府转移的一部分职能；一定程度上代表着社会公众的利益，表达着社会公众的诉求。（2）地位及行动。社会团体是行政审批制度改革的参与者，是地方政府的代理人。为保证社会的活力，实现“大政府、小社会”的目标，地方政府将自己管不好不该管的下放给社会组织，以满足社会公共服务的多元化需求。而社会组织则通过充分发挥自身的优势，承担从行政审批部门剥离出来的部分公共服务职能，实现了公共资源的优化配置。4．企业：（1）利益取向。企业作为营利性组织，其利益取向自然是追求企业利润的最大化。一方面，为了改变以往繁琐的经济审批的问题，企业会支持政府的一些政策，另一方面，考虑经济利益，企业会抵制政府产品质量、环境保护等方面的政策，不愿增加企业成本，加大改革阻力。（2）地位及行动。企业是行政审批制度改革的受规制者，一方面，他们掌握着企业自身最全面最完整的成本、产品和服务等方面的内部信息。另一方面，他们是政府政策的直接受众，接受执行者的审核、批准和检查等，再加上企业内部成员异质性大，难以形成统一的集体力量，故而力量相对弱小。基于此不利地位，企业有可能会提供虚假信息，掩盖事实，甚至通过寻租与政府官员勾结，来获得行政审批。5．社会公众：（1）利益取向。社会公众是行政审批制度改革成果的享受者，其利益取向是公共利益的最大化，主要表现在两个方面：一是社会公众作为产品的直接消费者，为满足自身高质量低价格的产品和服务的需求以及对更好的自然和生存环境的需求，支持政府加大对受规制者的审核和检查；二是社会公众为使政府行政审批制度改革取得更大成效，并从中获得更合理更公平的公共政策及更便利的公共服务，确保行政审批制度改革的有效推进。（2）地位及行动。社会公众是行政审批制度改革的参与者和最终受益者。相对于政府、企业和社会团体而言，社会公众掌握的信息最少，且异质性较高，利益关联度低，难以采取集体行动；另外，社会公众作为直接消费者，其自身权益难以得到保障，我国仍缺乏相应的组织体制和法律保障。
（二）相关利益主体之间的利益博弈
1．地方政府与中央政府：为推进行政审批制度改革，中央政府进行宏观统筹，而地方政府为促进本地区经济和社会的发展，积极采取具体措施，创新改革措施，形成了中央与地方之间的改革推力。中央政府加快政府职能的转变，规范审批行为，逐步实现放权；地方政府则按照中央政府的指示，因地制宜地采取改革措施，清理审批事项，规范审批行为和程序，进行“减量化”改革。然而，由于中央政府和地方政府的利益取向存在差异，两者难免会存在利益冲突，从而形成了改革的阻力。中央政府的改革思路是从宏观大局出发的，在推行行政审批制度改革的过程中，会出现“上有政策，下有对策”的局面，地方政府通过选取对自己有利的措施，发挥自身的信息优势，采取虚报数据、合并调整审批事项的数量，使改革措施见效甚微，甚至偏离中央政府预期的目标。2．地方政府与社会团体：地方政府为弥补自身不足，提供更全面的公共服务，将一部分公共服务职能下放给社会团体，进行简政放权，进一步促进了社会自治的发展；而社会团体通过不断完善组织和机构，承接起政府转移的审批服务，大大提高了行政审批的效率，实现了地方政府与社会团体的一致推力。但是，地方政府在下放权力的过程中，仅下放责任，仍将权力握在手中，使社会团体有责无权，缺乏应有的独立性，使简政放权的措施名不副实。同时，地方政府对社会团体代理审批的职能缺乏监管，出现了只收费不服务的现象，存在地方政府与社会团体勾结寻租的隐患，大大阻碍了行政审批制度的改革进程。3．地方政府与企业：地方政府为确保自身的政绩及晋升机会，会积极回应中央政府的改革措施，减少市场准入限制，构建公平竞争的经济环境，保证市场的活力，这与企业的期望是一致的。这是行政审批制度改革的又一推力。但与此同时，地方政府和企业为寻求自身利益最大化，极易出现“官商勾结”的现象。地方政府不愿缩小自己手中的权力，不愿放弃既得利益，而企业希望创造更大的收益，就导致了形式主义的出现，对行政审批事项实行“边减边增”，走入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困境。4．地方政府与社会公众：地方政府与社会公众是互相促进的。地方政府行政审批制度的改革是以社会公众的公共利益为基础的，而社会公众是行政审批制度改革的最终受益者，同时也是改革效果的评估者。因此，地方政府通过听证制度，积极引导社会公众参与到改革过程中来，并通过政府微博、政府门户网站等电子平台实现地方政府与社会公众的信息互动，促使地方政府提供更优质的公共服务，创造公平公正的制度环境。但是在实际政治生活中，受到历史惯性的影响，“强政府-弱社会”的政府管理模式仍存在，地方政府强势地将社会管理职能掌握在自己手中，社会公众始终弱势。又因为地方政府的传统“官本位”的思想观念，降低了公共服务的水平，使社会公众无法享受到改革成果。导致社会公众难以对地方政府行政审批制度改革的成效进行有效评估，更难以对政府改革进行积极回应，使改革成效大打折扣。
三、启示：行政审批制度改革的路径选择
行政审批制度改革实际上就是利益重新分配与调整的过程。每个主体都想将自己的利益发展到最大化，各自采取相应的行动，以致于阻碍了行政审批制度改革的力度发展。因此，这方面的制度改革重心在于减少利益冲突，加大改革推力，减少改革阻力。一方面，明确角色定位。中央政府作为决策，应统一部署，进行宏观层面的规划和控制；地方政府应落实执行者的角色，因地制宜地创新行政审批改革思路，简政放权，转变职能，形成地方政府与社会团体、企业、社会公众间的良性合作关系；社会团体应充分发挥代理审批的职能，公平公正地参与行政审批制度的改革；企业作为受规制者，在保证良性竞争的前提下，应积极主动地接受地方政府的审核与检查；社会工作要积极发挥参与者的作用，做好监督与评估，促进双方合作。另一方面，推进协同治理。行政审批制度改革需要在明确自身权责的基础上，实现协同治理，从而寻求各利益主体的利益均衡。中央政府需要完善行政审批的法制工作；地方政府应主动提供更优质的公共服务；社会团体应积极承接地方政府下放的代理审批职能；企业与社会公众则应在积极配合地方政府的前提下，充分发挥监督与评估的作用。
参考文献：
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作者：成娟
