近年来,山东省滨州市司法局紧紧围绕市委、市政府中心工作,充分发挥职能作用,创造性地实施“法律顾问全覆盖工程”,经过两年多的探索、实践,取得良好社会效果。
一、滨州市实施“法律顾问全覆盖工程”的基本情况
滨州市下辖6县4区,88个乡(镇、街办),5206个村(居),辖区内共有机关事业单位842个,50人以上的规模企业1419家。自2008年6月份滨州市司法局实施“法律顾问全覆盖工程”以来,截至目前,全市已有421家政府机关、事业单位聘请了常年法律顾问,覆盖率为50%;516家企业聘请了企业法律顾问,覆盖率为36%;3645个行政村建立了农村法律顾问,覆盖率为70%,初步建成覆盖全市各行业各领域的法律顾问网络体系。其中,滨州市经济技术开发区已实现了法律顾问全覆盖。
二、滨州市实施“法律顾问全覆盖工程”的动因
滨州市司法局在深入调研、充分论证的基础上,在全市范围内实施了“法律顾问全覆盖工程”,其动因在于:
一是着眼于彰显司法行政职能作用,凸显司法行政工作在构建和谐社会中的作为和地位。司法行政工作点多、面广、线长,与公检法等政法机关相比,职能宽泛分散,相对偏软,加之多年来党委政府注重强调公检法等部门的“打击、惩治”职能,司法行政机关的职能作用常常被轻视。随着改革的深入,涉及弱势群体切身利益的民生问题日益增多,在处理纷繁复杂的社会矛盾中,硬职能遭遇重重阻力,而注重“预防、教育、感化”作用的司法行政“软”手段则取得良好的社会效果,适应了构建和谐社会的要求。如何抓住机遇,发挥司法行政职能优势,凸显司法行政工作在构建和谐社会中的作为和地位,对司法行政事业的改革与发展来说,具有二次创业的重大意义。
二是着眼于满足基层的法律服务需求,实现城乡法律服务一体化、均等化。随着农村经济社会的发展和城乡一体化进程的加快,基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增,法律需求量越来越大,而基层法律服务资源相对匮乏,法律服务的有效供给不足,难以满足农村经济社会发展需求。律师等法律服务资源主要向大城市集中是国内外法律服务行业普遍存在的现象,受制于经济社会发展客观因素的制约,完全靠市场调节来实现法律服务资源短期内向农村基层集中是不现实的。如何优化城乡法律资源配置,更好地满足基层政府和广大农民群众的法律服务需求,实现城乡法律服务一体化、均等化,是摆在司法行政机关面前的一个新课题。
三是着眼于强化对法律服务市场的监督、指导,树立司法行政机关和法律服务行业的良好形象。近年来,随着法律服务体制改革的不断推进,律师、基层法律服务工作者逐步被推向社会。如何加强对法律服务人员的监管,树立法律服务行业的良好社会形象,也是司法行政工作必须解决的一大难题。
三、滨州市实施“法律顾问全覆盖工程”的主要做法
为将“法律顾问全覆盖工程”这一工作抓实、抓好、抓出成效,滨州市司法局将其作为全系统的亮点工程和“金牌工程”,采取有效措施,积极加以推进。主要做法是:
(一)领导重视,政府推动,组织动员到位。2008年6月18日,市司法局召开了由各县区司法局局长、各律师事务所主任、基层法律服务所主任参加的动员大会,统一了思想认识,明确了工作思路,正式拉开“法律顾问全覆盖工程”帷幕。市司法局按照先易后难的原则,确定了沾化县、阳信县为试点单位,并在两个县分别选择了3个乡镇作为试点乡镇,在总结完善试点单位工作经验的基础上,逐步在全市铺开。活动的开展,引起了市委、市政府领导的高度重视。市委、市政府主要领导先后作出批示,多次到基层司法行政机关和法律服务机构进行调研,定期听取市司法局专题工作汇报,并对活动开展提出明确要求。2008年10月24日,市委办公室、市政府办公室以滨办发[2008]18号文件转发了《关于在全市开展“法律顾问全覆盖工程”的意见》。市人大、市政协先后7次组成专题调研组对“法律顾问全覆盖工程”进展情况进行视察。各县(市、区)也对工程的实施高度重视,分别以县委、县府两办转发或出台专门文件等形式积极推进工程实施,并将工程列入各县(市、区)的政府工作报告。各级党委、政府领导的高度重视和政府的强力推动,为工程的顺利实施提供了思想和组织保证。
(二)部门联动,分工明确,责任落实到位。“法律顾问全覆盖工程”工作范围大、覆盖面广,涉及到多个部门、多个层面,必须取得相关部门的配合支持。为此,市司法局积极与相关职能部门沟通协调,最终确定由市司法局牵头,联合经贸委、民政局、国资委、法制办、综治办、普法办等七部门共同发起活动,并以七部门名义下发了《关于在全市开展“法律顾问全覆盖工程”的意见》。《意见》根据各部门职责,对工作任务目标进行了责任分解。民政部门负责抓好农村村委会、城市社区法律顾问的聘请工作;政府法制部门牵头做好政府顾问团的组建工作;国资委、经贸委根据自身职责,做好国有大中型企业、中小企业、民营企业法律顾问工作。为及时解决工作中存在的困难和问题,形成工作合力,市司法局等七部门还联合建立了联席会议制度,加强工作协调和调度,做到分工明确,责任落实,保证了工程的顺利实施。
(三)完善制度,创新形式,推进措施到位。为防止出现“图形式、走过场”现象,司法局推行了法律顾问合同制度。法律顾问根据顾问单位不同的法律需求,与顾问单位签订规范的法律顾问合同并颁发聘书,以合同形式固定双方之间的关系,明确双方的权利义务。法律顾问按照合同的规定或聘方的授权提供法律服务,实行一年一聘,做到法律顾问免费不免责。同时,为保证服务质量,司法局从建章立制入手,及时出台了办案工作记录制度、农村法律顾问与乡镇调解中心联动联调制度、重大法律服务信息报告制度、法律顾问备案制度、法律顾问全覆盖工程督查制度等多项配套制度,理顺了工作流程,用制度规范法律顾问的行为。各地将上述工作制度在顾问单位上墙公示,在全市村居、企业醒目位置悬挂“法律顾问单位”服务便民公示牌,发放便民服务卡,公布法律顾问的姓名、联系电话、服务范围等信息,确保法律顾问随叫随到,实现了法律顾问零距离、法律服务无盲区。
(四)加强管理,强化考核,督导检查到位。为确保工程取得实效,市司法局建立了对法律顾问的考核表彰机制。市司法局等七部门定期召开会议研究工程推进中的问题,实行月调度、季通报制度,每月一调度工程进展情况,每季度一通报各县区推进情况。市县两级都将“法律顾问全覆盖工程”列入全市社会治安综合治理年度考核和“五五”普法依法治理工作的考核内容,定期开展评估检查,作为改进工作和评先树优的重要依据。市司法局专门设立“法律顾问全覆盖工程”先进单位和先进个人表彰事项,作为全系统综合性表彰,每年表彰一次。各级司法行政部门普遍建立了“法律顾问全覆盖工程”督查制度和备案制度,对每个法律服务机构开展法律顾问工作情况进行动态备案,并不定期组织人员进行巡查,及时发现问题,及时督促整改。滨城区梁才街道办事处还探索建立了对法律顾问的“五制”管理“十星”考核机制,筹集5万元专款设立“法律服务基金”,对优秀法律顾问进行测评奖励,获“十星”的优秀法律顾问可获得2000元奖励,既加强了对法律顾问的管理,又调动了法律顾问的工作积极性。
四、滨州市实施“法律顾问全覆盖工程”取得的主要成效
“法律顾问全覆盖工程”的实施,搭建了司法行政参与社会管理服务的新平台,是司法行政工作参与社会管理创新的一次有益探索,受到了党委政府的高度重视和广大群众的普遍欢迎。
(一)推动了地方经济发展。法律顾问利用专业知识为顾问单位调处各类经济纠纷,有效维护了市场经济秩序,为服务地方经济发展营造了良好的法律服务环境。山东滨博律师事务所参与并促成了中国节能香港有限公司与滨州市某水泥有限公司以BOT模式融资6000万元建设全市第一座水泥低温余热电站,每年可产生6000万度的清洁电力,节约标准煤3•5万吨,减少二氧化碳排放8万吨,有力促进了扩大产能和节能减排的衔接;山东中捷律师事务所律师代理的滨州某资产中介服务有限公司诉滨州印染集团银行债权担保案,为滨印集团挽回经济损失190万元;担任博兴县政府法律顾问的山东王宁律师事务所在博兴县白天鹅宾馆诉县政府用地案件中为该县政府挽回经济损失480万元。两年多来,全市法律顾问共参与企业融资引进重大基础设施项目20多个,调处各类经济纠纷1•3万余起,挽回直接经济损失1•5亿元,有力地促进了全市经济发展。
(二)满足了基层法律服务需求。实施“法律顾问全覆盖工程”,引导和推动了法律服务工作触角向农村基层延伸,加快了城乡法律服务一体化、均等化进程,满足了基层的法律服务需求,使广大农村享受到应有的法治阳光,切实解决了农村群众寻求法律服务难的问题。据统计,工程实施以来,法律顾问共参与修订涉法文书7798件;代理诉讼案件7694件;承办法律援助案件2011件,3790人得到法律援助;参与调解纠纷24000余件,涉及75000余人;协助处理其他涉法事务2972件,涉及73000余人。
(三)促进了基层民主自治。法律顾问借助农村“民主议政日”这一载体,通过开设法律讲堂、解答法律咨询、讲解适用于农村的各类法律法规等形式的普法宣传教育,促进农村形成自觉学法守法、懂法用法的良好法制观念,推动了农村民主法治化进程。工程实施以来,全市法律顾问累计开展法制宣传315场次,9450余人受到教育;组织法律咨询1022场次,答疑释难47000余人次,有效地提高了村干部和广大群众的法律意识。法律顾问通过修订村规民约、完善村务公开和民主管理制度、为村集体重大决策提供法律意见以及参与村居土地承包、征地拆迁、项目招商等重要经济活动,充分调动和保护了基层群众参与民主管理活动的积极性,促进了基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,推动了村居依法管理工作的开展,成为推进基层民主政治进程的催化剂和加速器。据统计,活动开展以来,法律顾问共协助村(居)订立各类村(居)民自治章程和村规民约2750余份,审查各类合同(协议)9283次,依法提供法律意见及建议5541条,成功协助调处纠纷20000余件,提供民事诉讼服务1065起,为集体和个人挽回经济损失800余万元,有效地促进了农村民主法治建设。
(四)社会矛盾纠纷显著下降。一方面,“法律顾问全覆盖工程”的实施,让广大法律顾问成为了党委、政府的“眼睛”、“耳朵”,为党委政府及时掌握重大维稳信息开辟了一个新的渠道。法律顾问借助为群众提供法律服务的便利条件,将所了解掌握的重大社情民意和重大纠纷隐患情况及时报告,使得党委、政府能够在第一时间掌握并妥善处置,从源头上预防和化解各类矛盾纠纷,发挥了“防火墙”和“灭火器”的作用。工程实施以来,市司法局已收到重大维稳信息5条,及时向党委政府反馈。另一方面,工程的实施,改变了基层党委、政府维稳工作的传统理念,畅通了矛盾纠纷化解的新渠道,实现了矛盾纠纷的合法有序解决。法律顾问利用其自身独有的专业性、权威性和相对独立性,成为纠纷双方之间的桥梁和纽带,通过协商谈判的调解方式实现定分止争,无法达成调解协议的,引导纠纷当事人走诉讼渠道解决,变堵为疏,有效避免了民意“堰塞湖”的形成,对基层维稳工作起到了“减压阀”的作用。如沾化县大高镇王主史村与临镇下洼镇郑家村村民因跨村承包土地发生争执,两村村民情绪激动,处理不当将引发群体性事件。两村的法律顾问单位为民法律服务所了解到这一情况后,及时介入,调查了解情况后,与大高镇司法所联合调处,最终使事情圆满解决,避免了一起群体性事件的发生。据统计,“法律顾问全覆盖工程”实施以来,全市共妥善化解2•4万余起矛盾纠纷,其中200余起为重大疑难复杂矛盾纠纷,有效防范了群体性和突发性事件的发生,维护了社会和谐稳定。
(五)彰显了司法行政职能作用。司法行政机关通过组织律师、基层法律服务工作者担任法律顾问,整合了法律服务资源,实现了普法教育、人民调解、法律服务、法律援助的有效衔接,使司法行政机关的多项职能得到了有效落实和充分发挥。工程的实施,一方面使老百姓零距离享受到优质便捷的法律服务,取得了“小矛盾不出村就地解决,小纠纷不积压及时解决”的良好社会效果;另一方面,通过法律顾问的“宣传员”、“调解员”、“公正员”角色,也架起了政府和群众的连心桥,树立了司法行政机关的良好形象,赢得了党委政府的关心重视和广大群众的信任支持。
(六)推动了法律服务行业自身发展。“法律顾问全覆盖工程”的实施,开辟了农村、企业、机关事业单位等多层次、宽领域的法律服务市场,特别是为年轻的法律从业者带来了发展机遇,有效破解了他们的执业难题。通过参与“法律顾问全覆盖工程”,年轻法律从业者得到了很好的锻炼提升,不仅拓宽了案源,缓解了经济压力,而且在服务的过程中积累了工作经验,丰富了社会阅历,加深了对基层群众的情感,提升了社会责任意识,体现了自身的社会价值,改变了社会上对法律服务人员只追求经济利益的片面认识,树立了法律服务队伍的良好社会形象。“法律顾问全覆盖工程”实施两年多来,按照“咨询免费,代理优惠”的原则,法律顾问免费解答法律咨询10万余人次,潜在的经济效益也开始逐步显现,实现了政治效果、经济效果和社会效果的有机统一。
五、实施“法律顾问全覆盖工程”的几点思考与启示
滨州市实施的“法律顾问全覆盖工程”,是一项探索性的、充满智慧的工作,具有很强的生命力和广阔的发展前景。工程的顺利实施,给我们以下启示:
(一)“法律顾问全覆盖工程”是一项实现多赢的惠民工程。“法律顾问全覆盖工程”创建了“政府出钱买服务,法律顾问尽义务,基层群众得实惠”的新型法律服务模式,充分调动了多方面的工作积极性。为村组织购买部分法律服务,开展法律帮扶,进而推进农村民主法治建设和社会稳定,用较少的投入,收到较好的社会效果,这是各级政府都非常愿意做的事;用专业知识,为社会提供部分免费法律服务,既能体现个人的社会价值,又能在服务过程中拓展案源,这也是广大律师、基层法律服务工作者愿意做的事;组织律师、基层法律服务工作者担任法律顾问,将司法行政的法制宣传、人民调解、法律援助、法律服务等多项工作职能延伸到多个领域,扩大司法行政的影响力,这也是各级司法行政机关都愿意做的事;村组织及村民能免费获得部分法律服务,使村组织及村民能够得到看得见、摸得着的实惠,这更是村组织及村民举双手拥护的事。
(二)“法律顾问全覆盖工程”是实现社会管理创新的有效途径。“法律顾问全覆盖工程”,充分发挥了律师、基层法律服务工作者等法律专业人士在社会管理中的作用。首先,律师、基层法律服务工作者等通过担任党委、政府及其职能部门法律顾问,参与政府宏观决策、规范性文件审查、重大项目洽谈论证、重大涉法事件等的研究处理,并提供法律意见,促进了党委政府依法执政、依法行政。其次,律师、基层法律服务工作者等通过担任企业法律顾问,为企业做好经营管理的事前参谋、事中监控、事后补救工作,帮助企业有效防范经营风险,预防、减少和化解经济纠纷,提高企业的守法经营、依法维权意识,从而促进企业平稳健康发展。再次,律师、基层法律服务工作者等通过担任村委会的法律顾问,完善了农村基层社会管理结构,丰富了村(居)委会、村(居)民议事会自治管理的模式,弥补了农村基层法治管理工作的空白,探索出了一条通过社会组织实现基层法治治理的新渠道。第四,“法律顾问全覆盖工程”的实施,更好地整合了法律服务资源,开启了司法行政机关对法律服务行业监督、指导的新模式,实现了司法行政机关对法律服务队伍由监督、指导为主向教育引导与监督、指导并重的管理创新。
(三)“法律顾问全覆盖工程”的健康持续发展需要政府的强力推动和大力扶持。“法律顾问全覆盖工程”涉及一个地方经济、行政和社会管理的各个方面,需要党委政府决策和强有力的政策支持。从总体上来看,政府法律顾问工作还是整个“法律顾问全覆盖工程”的薄弱环节。各级政府要加强工作领导,带头聘请法律顾问,推进政府依法行政;要加大资金投入,设立专项资金,为工程的开展提供必要的经费支持,防止长期免费法律服务消磨法律服务人员的工作积极性;要把法律服务工作者作为人才强市战略中社会工作者人才奖励的重要组成部分,让承担法律顾问的法律服务工作者平等享受国家人才扶持政策,培植壮大法律服务资源。
