引导农业转移人口有序融入城市，实现城乡间、区域间、城市间人口的均衡流动，是人口城镇化的最终目标，也是经济社会现代化的必然趋势。然而由于户籍制度福利多寡不均衡，造成的大城市流动人口多、转户门槛高、转户难和中小城市流入人口少、转户门槛低却不愿转等并存的矛盾依然突出。如何通过户籍制度改革，有序引导农业转移人口在不同区域间和城市间流动并融入城市，是当前中国城镇化进程亟需解决的重要现实问题。
一、渐进改革，剥离户籍制度附加的社会福利功能
目前，中国各地户籍制度改革的的重点集中在放宽各级城市的户籍准入门槛，通过居住证制度的“积分赋权”，让进城农民逐步享受城市的福利，最终通过落户转为市民。如重庆市在户籍制度改革上，大力推进基本公共服务均等化，对进城务工经商农民的购房与纳税数额等问题提出了明确的门槛标准，进而保障落户农民在医疗、教育、就业、社保等方面与市民享有同样的权利。当前的户籍制度作为城市社会管理的主要手段，强化户籍制度与社会福利的捆绑关系，这使得非户籍常住居民很难享受与城市居民相同的福利和保障。因此，应采取渐进式改革方式，创新户籍管理办法，把以户籍人口管理为重点转向以常住人口管理为重点，逐步将城市社会保障体系“去户籍化”，赋予农业转移人口更多城市权利。
二、区域均衡，缩小地区之间因制度带来的福利极差
户籍制度与城市福利制度的紧密关系，致使不同地区之间因户籍形成了巨大的福利极差。户籍绑定优厚福利和社会保障使很多人趋之若鹜，最为突出的是户籍制度捆绑的教育福利。北京聚集着全国一流的教育资源，拥有北京户籍就能够低分进入全国一流院校，这种集中式的高等教育资源分布格局，吸引着各地外来人口纷纷涌入北京，造成极大的人口压力，而一些教育资源薄弱地区却面临着“招生难”。现阶段，我国城乡户籍制度改革主要是保留城市户籍附加的社会福利，放宽现有入户门槛，逐步实现农民享有与城市居民同样的社会公共服务，这种模式将户籍改革的成效与地方政府财政负担能力直接挂钩，不同地区由于经济社会发展水平不同，户籍制度改革的力度也不尽相同，致使短期内户籍属地福利不均衡的格局很难改变。解决这一问题的思路是，中央政府应加大中等城市和小城市的教育、医疗等社会福利资源配置力度和水平，使得中小城市户籍改革的福利配置水平逐渐与大城市水平一致，通过中小城市的福利吸引，引导社会福利资源惠及更多的流动人口，逐步缩小区域间基于经济社会发展差距的居民非户籍福利差异，最终使不同人群在不同地区享有的福利和社会保障趋于一致。
三、配套联动，保护好农业转移人口的基本权益
当前，在户籍制度不断深化的过程中，依然存在转户“生硬”、“弹性小”等问题。在转户过程中，农民仍面临“城市权益和农村权益二选一”的难题。一方面，在城市高房价和就业难的多重压力下，农民定居城市的经济成本依然很高，土地的基本保障功能依然存在;另一方面，受传统农耕文化和乡土情结影响，农民不愿意放弃土地。在当前经济社会结构转型过程中，需要一个过渡性政策平衡农民转户过程中各种权利的去留。户籍制度由来已久，改革不能一蹴而就，要充分考虑人的意愿和需求，以人为本。例如，重庆地区探索转户农民的“三权”保留政策试点，对全国的户籍制度改革具有借鉴意义。重庆过渡式的转户制度安排，让愿意转户的农民带着“三权”进城，使进城农民安心在城市定居，加快了城乡一体化进程。
四、创造条件，建立城乡一体的新型户籍管理制度
对于户籍制度，不是一般的改革创新问题，而是要明确提出取消的目标。有学者认为，应取消户籍制度，在未来几年建立以身份证为主要标志的制度，户籍仅承担人口登记的功能，取消其他附加功能，制定户籍制度改革时间表。例如:1～2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度;3～5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度;5～8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。因此，应适应城镇化快速推进和外来人口规模不断扩大的趋势，积极创造条件，在全面推行居住证管理制度的同时，建立以常住人口为基础的新型户籍管理体制，完善户籍制度改革相关配套机制，促进城乡人口合理有序流动。
作者：王丽英 焦红静
