摘要：相对于普通诉讼程序而言，督促程序具备其自身的优点，理应被普遍地应用于民事诉讼司法实践当中。但在我国当前的民诉实务，督促程序的适用率较低，其自身的功能作用远未发挥出来。本文介绍督促程序在我国的适用现状，指出其中存在的问题与不足，并提出针对性的完善建议，以期为我国民事诉讼中督促程序的健全贡献一份绵薄之力。
关键词：民事诉讼；督促程序；制度
健全督促程序是一种特殊的民事诉讼程序，对于数目较大的纯金钱或有价证券这种特殊的标的请求，适用督促程序比适用普通程序更为简洁、快速，有利于诉讼效率的提高。但鉴于我国当前法律体系对督促程序的规定尚不完善、我国信用体系尚未完全形成等多种原因，使得我国督促程序的运用率远远低于其他大陆法系国家督促程序的运用率，而不能发挥其本应有的减轻司法负担的作用。
一、督促程序的适用现状
民事诉讼中的督促程序，是指人民法院根据债权人提出的要求债务人给付一定的金钱或者有价证券的申请，向债务人发出附条件的支付令，以催促债务人限期履行义务，如果债务人在法定期间内不提出异议，支付令即具有执行力的一种程序。与普通民事诉讼程序相区别的是，督促程序更为高效、便捷，且诉讼费用低，所以被特定标的的债权人广为使用[1]。同小额诉讼程序相比，督促程序没有标的数额的限制，有简化矛盾、加快债权债务关系解决的优点。但督促程序在我国的空置情况较为严重，即使有人申请督促程序，效果往往差强人意，反而使债权债务关系更加复杂。因而我国当事人往往倾向于直接进行普通诉讼程序来保护自己的债权。与此不同的是，包括德国、日本在内的大部分大陆法系国家的民诉司法实务中，督促程序的适用率非常高，到目前来说，督促程序充分发挥了其制度设计的优势，在提高司法运作效率上发挥了重要作用。
二、督促程序现状
1.送达困难主要是指因债务人下落不明，无法通过各种途径送达支付令，致使督促程序无法实际展开。针对督促程序，最高人民法院在其所作的司法解释中明确表示，债务人不知所踪，无法确保接收支付令的，不能向其送达支付令，应适用普通诉讼程序。在现实生活中，大量金融贷款、信用卡纠纷案件存在债权人不了解债务人去向的情况而不能适用督促程序，所以使得督促程序的适用率大为降低。2.被申请人异议成本过低我国《民事诉讼法》第二百一十七条规定，人民法院收到债务人针对支付令提出的书面异议后，不对债务人提出的书面异议作实质审查，应当裁定督促程序终结，告知债权人可以通过提起普通诉讼的方式实现自己的债权。由此的结果就是督促程序大部分都会被提出异议，若申请人未明确表示不提出诉讼，该债权债务关系仍会进入普通诉讼程序。由此督促程序实际上并没有起到繁简分流的作用，反而加重了司法机关的负担。且在我国社会信用体系没有完全建立的情况下，被申请人提出的异议并不会付出较高的成本，那么被申请人往往会选择提出异议拖延时间，为后续的诉讼做出准备，因而被申请人大多选择直接诉讼。3.督促程序与财产保全脱离依据《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》(下称规定)第五、六条的相关规定，债权人申请支付令时不能申请诉前财产保全或者同时提起诉讼，否则支付令申请将被驳回或督促程序将被裁定终结。债权人申请支付令的本意是加快自身债权的回收，但是异议期内不能进行财产保全却提醒债务人转移财产，延缓了自身权益，债权人当然极少愿意选择督促程序实现权利。4.申请督促程序费用设置不合理适用督促程序的案件，根据《诉讼费用交纳办法》将督促程序的收费标准从100元调整为财产案件受理费标准的三分之一。这使其与诉讼程序、诉前调解程序相比失去了优越性，导致案件数量大幅下降。[2]第三十六条规定，债务人对督促程序未提出异议的，申请费由债务人负担，债务人对督促程序提出异议致使督促程序终结的，申请费由申请人负担。若督促程序被终结，债权人就同样请求提起普通诉讼，还需另外缴纳普通诉讼的诉讼费，增加了债权人的诉讼成本，债权人更加不愿选择先行适用督促程序。
三、督促程序的完善
在当前制度设置、社会信用体系下，督促程序所陷入的困境原因是多方面的，对于督促程序完善的探讨，应当是综合多方面整体解决。1.督促程序与普通诉讼程序关系问题在我国，针对督促程序与普通诉讼程序关系的探讨，学术界有两种观点：一是在债务人收到支付令，并向法院提出书面异议时，支付令自动丧失相应的法律效力，直接转为普通诉讼程序，债权人向法院提出送达支付令的申请被视为债权人向法院就这一事项进行起诉。另一是督促程序与普通诉讼程序并无直接关联，二者彼此独立[3]。当债务人收到支付令并向法院提出书面异议时，支付令自动丧失相应的法律效力，但并不自动转为普通诉讼程序，是否进行普通诉讼，由债权人自行决定。我国当前的立法就采用了后一种学说，将二者割裂，以致于债权人通常不愿意现行适用督促程序。借鉴其他大陆法系国家对于督促程序的制度设计规定，我国可以将督促程序与诉讼程序在制度上进行有机衔接，减轻权利人的诉累。2.督促程序的诉讼费用之负担问题根据现行规定，若督促程序因债务人提出书面异议终结时，申请支付令的费用由债权人承担。督促程序固然由债权人申请启动，然在此程序中，债权人处于权利的弱势地位，督促程序终结的选择权在债务人，但却没有产生后果。这显然对债权人是不公平的。对债权人来说，支付令申请费用与诉讼费二者权衡，既然被申请人大部分情况都会提出异议，那么支付令申请费则于债券人而言只是附加更多的费用。对此解决措施可以是：对于债务人没有提出书面异议的，由债务人承担相关费用；对于债务人提出书面异议的，依进入普通诉讼程序后的诉讼结果来判定由谁承担[4]。3.社会信用考察体系之完善问题德国、日本等监督程序运行较好的国家，被申请人异议的成本较高是建立在社会信用体系较为完善的基础之上，个人信用档案可以称为公民的必备要素，包括恶意诉讼、欠款未还等情况对公民贷款、求职等很多重大场合都有重要的影响。在信用成本较高的情况下，债务人会更加慎重选择提出异议，债权人则会倾向选择督促程序。在我国，信用体系虽然在一步步发展之中，但就目前来看，信用体系还是多集中在金融领域、银行系统之中，行业覆盖面、地区覆盖面更广的信用体系还没有形成，随意赖账等情况发生之后社会惩戒并没有德国、日本等国家严严厉，这使违反信用社会成本大为降低，这也是督促程序陷入困境的一个主要原因之一。社会信用体系问题需要通过多种手段来综合提高，一方面通过立法层面将信用体系的范围面扩大，失信惩戒力度加大，规范信用体系等，另一方面发展技术手段，使得信用评价系统有技术支撑。就目前司法层面而言，法院可以建立诉讼诚信体系，通过全国法院受理案件掌握诚信信息，对于情节严重的失信行为给予法律上的制裁。4.加强诉讼引导督促程序申请数量少一部分原因是当事人不理解、不看重督促程序，只一味按照诉讼程序走。督促程序、小额速裁程序各有优势，法院应当合理引导当事人进行程序选择，引导当事人选择更快捷有效的争端解决机制。针对债权人向法院起诉的可以适用督促程序的案件，法院立案庭在收到起诉书、进行审查起诉时，应对督促程序的适用条件、法律后果向当事人进行完整介绍，由当事人自愿进行程序选择。5.引入财产保全制度设立财产保全程序的目的是为保护债权人在诉讼期间的债权关系安全而设立的制度。但由《规定》而言，债权人申请督促程序，对方在提出异议的十五日期限内可以从容不迫的转移自己的财产，债权人又不能申请财产保全保护自己的债权，反而使自己的债权受到损失。由此，财产保全制度在督促程序适用上的重要辅助地位，在督促程序中辅之以财产保全，是提高督促程序运用的重要保障。
四、结语
督促程序作为一种特殊的民事诉讼程序，本应发挥其便捷高效的特点，但由于我国现行法律体系规定不完善，信用体系不完善等因素致使当事人选择少、法院积极性低的现实困境，在我国的适用率较低。司法程序对于当事人而言，是寻求正义的工具，在合理的引导下，使当事人能够通过司法寻求到正义，才是司法所追求的目标。如何破解督促程序目前面临的问题，理论界讨论者众多，本文仅对督促程序在我国的现状、日后可能采取的完善措施等内容进行了简要论述，对于督促程序还需进行深入探讨，以促使督促程序的完善。
参考文献：
[1]章武生.非讼程序的反思与重构[J].中国法学,2011(3).
[2]唐墨华.从消沉到激活的蝶变——走出监督程序中国式困境.
[3]王莲可.督促程序转区域经济论文入诉讼程序之探讨[J].司法天地,2014(1).
[4]许尚豪,欧元捷.论督促程序的争讼性[J].人民司法,2014(5).
作者：张丹丹 单位：华东政法大学
