［关键词］公共财政;宪法保障;法治财政
［摘要］公共财政是我国实行社会主义市场经济下的财政体制改革目标，是我国在经济社会发展新时期的财政体制转型目标。从宪法保障的视角来看我国的公共财政问题，其实质是公民财产权和政府财政权之间形成的一种的互动。公共财政要求不断加强预算监督，明晰中央、地方政府的职责权限，不断规范政府的财政收支行为，保护纳税人的合法权利，构建民主、法治化的公共财政。
［中图分类号］DF411［文献标识码］A［文章编号］1008－5955(2016)01－0088－05
在社会主义改革不断深入的今天，推动实现中国特色的公共财政作作为一项重要的议题，一直以来备受关注。发展与社会主义市场经济相匹配、相和谐的的公共财政，形成与社会主义和谐社会相协调的公共财政，是我国经济转型中的重中之重。然而，在现代国家的发展建设中，公共财政不仅仅是一个经济问题，从本质来说它更是一个国家重要的政治制度和法律制度。因而当我国逐渐将公共财政作为中国财政体制改革的目标之后，我国现行的宪法也必然会在关于财政体制的规定和解释中产生必要的调整。从宪法学的角度分析，公共财政理念的变化，关系到对政府的职能以及政府的权力分配进行调整，关系到宪法中关于民主、平等理念的变革。因而，本文旨在从宪法治理视野出发，深入探索如何更好保障、推动我国公共财政制度的发展和实施。
一、宪法保障下的公共财政
(一)公共财政的宪治背景
宪法是国家的根本大法，是法律体系的核心。宪治是依据宪法来治理国家的民主政治，是宪法规范与宪法实施相结合的产物，它同样也是建立在社会契约基础上的现代政体。宪治的实施，需要国家依据体现民主法治精神的宪法进行活动，充分保障公民的权利与自由。宪治要求政府的公共财政行为，要时刻以社会的公共利益和为社会提供公共服务为主要目的，在使用权力时做到科学合理，经济有效，杜绝追求最大化利益而盲目征集和使用财政资金。［1］因此，政府的财政权力须受到公民和法律的有效监督，否则将导致公共财富不能拥有为社会、为公民提高切实有效的公共服务，反而会降低公共财政支出的实际效用，造成对社会财富的极大浪费，甚至会滋生社会腐败的温床。宪治的基本出发点在于有效解决公民权利与国家权力之间存在的一种矛盾冲突，而这种矛盾冲突其在某种意义上是源自经济资源本身存在的稀缺性。众所周知，在公共财政领域，公民私有财产权与国家财政权之间因自身特点而存在着一定的冲突，而这种冲突实质上是公民权利与国家权力之间矛盾的体现。［2］回顾国内外在处理私有财产和公共财政权的矛盾冲突，我们发现随着社会经济的发展，很多国家在宪法上逐渐增加了国家在法律上对私有财产权施与的保障，逐渐提升了私有财产的地位，最终可以是公民私有财产权达到与国家财政权同等重要的地位，公共财政的宪治背景也由此逐渐形成。在宪治这一背景下，财政问题的实质其实是公民财产权与政府财政权之间形成的一种互动，［3］而这双方之间的互动会一直体现在国家财政活动的各个环节。政府通过公共财政这一公共权力对社会资源进行合理配置，其融合公共财政目的的公共性、产品的公共性以及制度上的公共性于一体，逐渐成为与近代民主政治和市场经济相适应、相一致的制度，推动着社会经济的稳健发展。
(二)公共财政的宪治性质
公共财政作为与市场经济相匹配的财政模式，是国家依法通过税收等手段，积极筹集国家收入以更好地为社会公众提供公共产品和公共服务。从真正意义上来看，公共财政不仅体现着民主性，也体现着法治性。具体而言，在宪法的保障下，公共财政具有以下性质:1．宪法保障下的公共财政是以保障人权为宗旨的“限政”财政。公民的财产权和经济自由权受到宪法的保障，而政府的权限和行为在宪法之中得到了规范和限制。发展建立与社会主义市场经济向匹配的公共财政，就是要以保障广大纳税人的合法权益为出发点，就是要将政府无限扩张和滥用公权力的行为规制在宪法之内，为纳税人的基本权利提供切实的保障。2．宪法保障下的公共财政联系到我国的实际国情和基本制度来看，实际上就是以人民代表大会制度为基础的“宪治”财政。在我国，根据根本大法宪法的规定，国家的一切权力属于人民，而人民正是通过人民代表大会来行使国家权力。因此，在公共财政的运行中，人民代表大会能够通过对政府的财政行为进行有效监督，如审议各项财政预算等，从而不断规范政府的财政管理和使用行为，进而推动廉洁、民主政府的建立，使政府真正能够代表民众的公共意志，积极履行公共服务职能，维护民众的合法权益不受侵犯。［4］3．宪法保障下的公共财政是以法治作为保障的法治财政。社会主义市场经济是法治化的经济，其必然要求与社会主义市场经济发展相匹配的公共财政，真正纳入法律体系，在法治的约束和保障下积极发挥作用。因此，国家要逐渐通过相应立法不断规范政府的财政行为，真正实现通过法治的保障推动国家财政的正常运行，维护纳税人的合法权益，通过法治手段协调财产权和财政权之间存在的冲突关系，真正使公共财政在宪法保障下发挥更大的作用。4．宪法保障下的公共财政是以民主为核心的民主财政。在宪法保障下，每一个公民都具有追求平等、自主的权力，都享有不容侵犯的合法权利，同时也负有不容推脱的公民义务。在宪法的约束下，政府运作公共财政的权利是公民赋予的，政府存在和运行的物质基础来源于纳税人同意纳税提供的部分财产权让渡。公共财政的民主性，旨在对政府的财政行为进行限制，当纳税人交纳税收之后，便有权对政府的财政支出进行监督，保证公共财政能够切实符合国民经济发展规律。5．宪法保障下的公共财政其实质也是一种民生财政，体现着政府的服务职能。宪法保障下的公共财政是以维护保障公共利益以及为社会提供公共服务为目标。纳税人作为市场经济的主人，在同意向国家交纳税收，保证国家正常运行的同时，政府需要通过保障自身所提供的公共产品和公共服务，来维护和保障纳税人以及所有公民的整体利益。在宪法的保障下，政府通过公共财政应该关注民生问题，在教育、社会保障、医疗卫生等方面提供有效的支撑，让公共财政与公民的福祉紧密相连。
二、我国公共财政相关问题分析
公共财政作为公共财政体制改革目标的确立，以及公共改革整体框架的建立，并不代表着我国公共财政已经顺利运行。由于我国一度处于计划经济体制，与之配套的以经济建设和发展为中心的建设性财政体制等遗留的问题，导致了我国现阶段公共财政制度在改革层面不够彻底、在实施层面不够全面，并使得我国公共财政制度无论是从制度建设方面还是从制度运行方面都没有发挥良好的作用。具体存在的问题包括:首先，宪治理念的不完善。宪法的存在，不仅对确认和保障国家内部私人财产权利具有重要意义，而且对国家财政权力的维护和监督也发挥着不可忽视的作用。而如果一个国家的财政制度中缺少必要的宪治理念的支撑，那必然会严重影响公共财政在社会经济发展、政治经济制度完善、社会公共服务保障方面的效用。我国早在近二十年就已经开始着手规划建立与社会主义市场经济性对应的公共财政，但是在我国宪法中，却依然没有出现对公共财政的含义、功能、权利义务的确切规定，致使在理论界和实务界，就公共财政的界定和实施一直存在着分歧和争议，使得我国的公共财政很难在实践中开展有效的工作。其次，有关公共财政相关立法缺失。对于当下的我国而言，各项制度具不够完备，宪法与基本法律对财政的相关规定也不够完善，这就使得我国财政制度中对于税收领域的相关规定未被完全纳入法律的规制范围，这在很大程度上制约了我国公共财政制度的发展与完善。［5］另外，公共财政领域涉及的预算制度、中央地方权利关系、公共财政监督管理等方面都缺少系统的法律规范。另一方面，我国现阶段存在的一些与公共财政相关的制度多是以行政法规、部门规章等形式出现，这在一定程度上使得财政的行政化影响了人民代表大会进行财政监督的权力发挥，同时也弱化了公共财政制度在实践中的刚性。第三，公共财政的民主化程度有待提升。目前，我国公共财政的民主化程度不高，主要体现在:预算公开和民主化程度有待提高，公共财政信息的透明度有待提高，中央和地方的财政关系有待进一步规范。公共财政改革的核心在预算，预算改革的重点在公开。［6］而我国现行的预算制度，政府同时掌握着决策权、执行权，纳税人很难掌握政府拥有的预算信息，各级人大对政府预算实施的影响也很有限。另外，纳税人对对于财政的支出、三公经费使用等信息知悉也很少，透明度不高的公共财政信息使得纳税人很难对政府的行为进行监督。最后，在中央和地方的财政关系上，由于对各级政府的事权划分上没有进行足够清晰的界定，使得在划分各级政府的财力、财权、财责等方面缺乏科学的规定，导致地方政府越位、缺位现象的出现。最后，公共财政监督机制有待进一步完善。虽然纳税人作为市场经济的主人，通过依法纳税保证政府公共行为的履行，但是纳税人对我国财政制度运行的监督力度一直处于弱势。财政信息的透明度不高，财政民主化的实现又相对缓慢，人民代表大会对政府公共财政的影响有限，这都使得很难对政府的财政权的使用缺少监督。近些年，政府出现的财政浪费，公私不清，政府人员的违规违纪等现象，都是财政监督机制不到位的结果。
三、公共财政的国外经验借鉴———以德国为例
西方国家实行以人权与宪治为主流的治国方式已相对成熟，虽然西方国家与我国的政治制度有所不同，但与之相配套的公共财政制度在很多方面可以为我国的公共财政发展提供借鉴。本文以德国为例，从公共财政权力的宪法制约和公共财政权力两个方面进行论述，为我国公共财政的发展提供法律上的保障和规范。
(一)公共财政的宪法制约
在规范、管理国家财政方面，德国通过将财政基本制度纳入联邦宪法的方式，逐步实现国家公共财政的法治化。例如，《德意志联邦共和国基本法》会专门对与“财政”有关的内容进行规定，比如我们在《基本法》中可以看到很多关于各种税收的描述，包括联邦专有立法的税收、并行法的税收等。另外，德国对于公共财政预算的编制、执行及监督也通过比较完备的法律条文进行规范，保障一切活动都有严格的法律要求。这在一些与公共财政相关法律如联邦的《德意志联邦共和国基本法》、《经济平衡发展和增长法》以及联邦和各州的《预算基本原则法》之中都有所体现，同时针对每一项财政支出，德国都会通过立法予以规范，如《差旅费管理法》、《政府采购法》、《办公费支出法》等。在德国，完备的财政立法为公共财政的整个预算活动提供了十分充分的法律保障。
(二)公共财政的体制规范
在德国，公共财政体制的显著特点是通过法律渠道，将政府的事权、财权和支出责任高度统一，进行管理和规范。具体来看，在事权方面，《德意志联邦共和国基本法》对各级政府的事权划分进行了明确规定。如《德意志联邦共和国基本法》中规定，交由联邦政府处理的事项必须明确为“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”，而各州和地方政府则负责对其他剩余事项进行管理。在财权方面，联邦财政收入占全德财政收入的比例接近50%，各州财政收入所占比例在40%左右，而地方财政收入的比例一般在10%左右浮动。［7］与此同时，德国法律规定，德国各级政府的在财政支出方面应履行的责任必须与政府所拥有的事权范围保持一致。［8］德国还设立了比较完善的公共财政监督体系，其功能和作用在于通过立法形成对财政收入、支出的监督。通常高级财政管理署和各地财税局负责对财政收入进行监督。而联邦议会和联邦审计院则主要负责对相关的支出事项进行监督。另外，值得注意的是，德国法律明确规定，所有使用财政资金的部门都须设置专门的监督机构。［9］最后，值得提及的是，德国公共财政中的转移支付制度在明确的法律形式下得到规范。《德意志联邦共和国基本法》规定“公民生存条件一致性”，另外为了维持这种“一致性”原则，《德意志联邦共和国基本法》明确规定:经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴，以保证各州的财政和居民生活水平的相当。《德意志联邦共和国基本法》的规定为政府间转移支付制度的建立提供了完善的法律依据。
四、宪治视野下我国公共财政发展建议
1．推进我国公共财政制度的宪法保障。尽管我国已将公共财政制度的建立与完善置于重要地位，但是与发达国家相比，我们可以清晰地看到，我国宪法中关于公共财政制度相关条文的缺乏使得我国公共财政制度的发展步履维艰，这不仅与公共财政的法治理念不符，也阻碍了公共财政制度在我国的经济发展中所应发挥的作用。因此，我们首先应该在宪法修正案中调整和确立与公共财政相关的原则性条款，对公共财政的法律内涵、性质、职能、以及公共财政中涉及的利益群体的权利和义务进行明确规定。公共财政在宪法中形成的稳定性内涵，也将会对我国相关财税条款产生重要的“导引”，为完善我国公共财政体系奠定基础。另外，借鉴德国相关立法的实践经验，我国应该及时进行与公共财政基本制度有关的基本法的制定，以更好衔接宪法中关于公共财政的有关规定。比如明确公共财政的基本原则与制度，细化宪法中有关财政收入、支出等一系列原则性条款，具体全面的规范纳税人权利和义务，废止、修正相关冲突法律等。2．规范我国的预算制度，加强预算监督。现代宪治国家公共财政体系中，预算制度作为核心制度，以追求民主与法治为基本特点。而预算对于财政而言，可以说是公共财政的不容忽视的运行机制。在我国，要实现民主法治的公共财政，应不断完善预算制度，加强预算监督。首先，人民代表大会的预算权需要进行合理的配置。根据我国《预算法》的相关规定，人民代表大会的职能主要是对行政部门编制的预算草案进行审批，而行政部门对人大审批也必须执行。因而我国现行的预算制度中缺乏相应的制衡机制。对此，刘剑文教授曾建议，我国在进行《预算法》的相关修订时，要明确规定人民代表大会应该发挥的作用以及应该履行的职能，尤其在对预算草案的修正方面以及在规范政府的财政行为方面，要努力增强人民代表的审议作用，［10］同时在预算的编制和审议中积极发挥人民代表大会的民主监督职能，不断扩大预算中体现的民主性。同时，需要及时为预算的民主决策和监督提供制度方面的保障，才能有效推动预算的提案真正反映出社会民众最切实的意愿，才能真正有效实现公共支出与税收之间的平衡和稳定。［11］3．逐步构建财权与事权相匹配的财税体制。首先要通过法律对中央和地方的财权、事权进行清晰的界定，明确各级政府的公共服务责任，建立与社会主义市场经济相匹配的公共财政体制。在规范中央和地方政府的事权方面，一方面我们需要依据国家的性质，坚持中央调控地方，不断增加地方政府发展经济的积极性;另一方面我们也要依据公共产品和社会需要的特点，清晰合理地界定各级政府的事权。比如，中央政府负责对宏观经济的稳定发展进行决策，提供全国性的社会服务和公共产品;而地方政府主要负责区域性的重大决策，在中央事权的调控下，积极通过公共财政带动区域经济的稳步发展。在规范中央和地方政府的财权方面，要立足双方事权的划分，实现事权和财权的相匹配。通过不断明确中央集中管理中央税、共享税以及对地方经济影响较大的主体税种的立法性，通过不断形成主体税为主，辅助税为辅的地方税收体系的法律框架，才能真正实现中央财政对地方财政的调控，以及中央财政对地区性的财政扶持，将中央和地方紧密联系起来，实现共同发展。4．依法完善我国公共财政的转移支付。我国要逐渐将公共财政的转移支付纳入完善的法律体系里，只有通过法律的形式地转移对与支付有关的内容如范围、目的以及形式等进行明确规定，才能确保公共财政的转移支付制度有及时到位的政策予以指导，有科学合理的结构予以支撑。同时，针对专项拨款的配套政策，国家也要及时通过相关立法予以完善，以确保转移支付的资金能够真正服务于社会公共服务领域，不断提高公共财政的职能效应，减少财政浪费。中国特色社会主义市场经济发展的最终目标是建设一个共同富裕、全体人民共享国家成果的文明社会，而其中，法治建设所具有的保障作用尤为重要。公共财政，以宪法为保障，由国家提供公共产品和服务，维持市场经济的正常运转。公共财政，既是一种经济制度，但本质上更是一种政治制度和法律制度。我国将公共财政作为财政体制改革的目标近二十年，但是法律层面的缺失使得我国公共财政尚未真正发挥其应有的职能。我国应该在借鉴西方发达国家相关成熟的实践经验的基础上，立足我国社会主义市场经济的实际，通过宪法的修改逐步完善相关制度以及制定配套的法低碳经济论文律，将公共财政真正纳入宪法体系，让公共财政切实成为推动我国经济稳步发展、实现中国梦的重要基石。
作者：高军 白林 单位：江苏理工学院财税法学研究中心 四川省委党校四川行政学院期刊社
