“天下财赋，内廷诸司、中外莞库，悉隶三司。”[1]三司使这一官职群体在北宋的三百多年发展历程中，从兴起到废止，在北宋朝的财政制度改革中均扮演了不可忽视的重要角色。从其角色演变，可探析并总结出其对当今我国的财政体制运行给予了诸多启示。三司使财政制度角色
一“、三司使”相关概念
1.三司。三司，在东汉是指太尉、司徒、司空；至唐朝，有《新唐书•百官志》云：“凡冤而无告者，三司诘之。”即指御史大夫、中书和门下，主理刑狱；武则天执政后，又有《新唐书•刑法志》云：“自永徽以后，武氏已得志，而刑滥矣。当时大狱，以尚书刑部、御史台、大理寺杂按，谓之‘三司’。”北宋时期，为了进一步加强对内控制，实行“二府三司”政制体制。“二府”即指以掌管政务的中书门下和掌管军事的枢密院，是当时最高行政机构；而“三司”则为盐铁、户部、度支三个部门的合称，为当时最高财政机关；金时期，则以户部之劝农、盐铁、度支为三司；明朝三司则指各省都指挥使司、布政使司、按察使司；清末三司则指各省之布政使司、按察使司、提学使司。由上可知，至北宋朝以前，三司是一司法机构，具有审判职能。而本文所探讨的北宋时期的三司则专指财政机关，二者性质不可混为一谈。2.三司使。如前文所述，在北宋朝前很长一段时间的历史长河中，被作为司法机构而运作的三司在不同时期亦由不同行政长官担任。如东汉时期由大司马、司徒和司空长官任职；唐高宗时期由御史、中书舍人、给事中担任；武则天时期则由尚书刑部、御史台、大理寺官员担任。同时，他们均以执行司法职权而存在。至北宋时期，三司使则指盐铁、户部、度支的最高长官，统领三司及其诸衙、诸案等各个机构，地位仅次于中书省，亦号称“计相”。其中，盐铁，掌全国茶、盐、矿冶、工商税收、河渠及军器之事，长官为盐铁司；户部，掌户口及赋税，长官为户部司；度支，掌统筹财政收支及粮食漕运，长官为度支司。故此时的三司使职权亦由司法审判职能向财政管理职能转变。
二、北宋三司使的职权变迁
《宋史》有记载：“三司之职，国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相。”[2]由此可知，北宋三司沿承于五代，并且是作为“盐铁、度支、户部”合一而存在，其最初建立是为集中财权，以更好地协调和分配国家财政收入，进而稳固统治者的地位。此时，三司使总管三部。然，宋太宗太平兴国七年（982），“恣下吏为奸，怙恩固宠，莫敢发者”[3]。于是，宋太宗将主持三司日久的王仁瞻罢黜。并为防止专权“，始分三司为三部，各置使。”首次将三司分为三部，三司使开始泛指三部长官，即盐铁史、度支史、户部史，从此，分而治之。由于各自事权无明确界定以致三司长官争执愈烈，宋太宗淳化四年（993）五月，“诏罢盐铁、度支、户部等使，三司但置使一员”[4]。至此，三司使再次一统三部。同年十月，三司使又改为左、右计使，由总计使统领。宋太宗淳化五年（994）“，罢十道左右计使，复置三部使。”[5]三司使再次划为三部使：盐铁史、度支使、户部使。因为三部互不干涉、统属，互不监督，且争权日甚，为避免纷争，统一事权，宋真宗时期，再一次“并盐铁、度支、户部为一使，命寇准充”[6]。直至元丰改制将其废除。三司作为北宋朝举足轻重的国家财政机构，伴随着皇权与相权的斗争，三司使的职权亦随着北宋朝政权的演变在分合与变迁中产生了不同的效果和影响。
三、北宋三司使在北宋财政制度改革中的角色扮演和影响分析
这主要可以从以下三个阶段进行具体阐述。阶段一：北宋初期，为稳固政权，宋太宗沿承五代三司之制，掌控国家财政大权。司马光曾曰“：三司使掌天下财，不才而黜可也，不可使执政侵其事。”[7]由此可看出，在北宋封建固有行政体系中，尽管宰相地位要高于三司使，但对于“财权”却无权干涉，否则视为侵权。但亦有云：“以监察御使刘湛为膳部郎中，湛奉诏榷茶于蕲春。”[8]61从这可推测出北宋朝初期许多经济政策仍由皇帝直接制定下发，并绕过三司派特使办理。第三任三司使赵玭“，性情狂躁讦直”，与宰相赵普有矛盾，最终于乾德五年（967）被免去三司使一职[9]9352。为避免财政专权，宋太宗后期将三司使权力一分为三，即盐铁使、度支使、户部使。三司使变为“一司使”，权力缩小，未能真正发挥实质性作用。由上表明，北宋政权初建时期的财政制度是在皇帝直接统治下，由三司使协助管理国家财政，宰相不得干涉，但在具体操作中，三司使职权较弱，很多时候亦只有“计相”之名而无“计相”之实，根本不可能真正做到削弱相权，且还往往成为两权相斗的牺牲品。阶段二：北宋中期，将三司使分为三部而治的财政体制弊端日益明显。咸平六年（1003），寇准“遂以六判官分掌之，繁简始适中。”[10]9529后宋真宗又命毕士安、寇准为宰相[11]464。这表明三司使已不在仅具财权，还具备宰相职权，在中央决策中日益发挥着举足轻重的作用。通过特旨除授和堂除方式，至宋仁宗时期，涌现出了一大批历史有名的三司使，且任职期限亦较初期更长，如郑戬、叶清臣。阶段三：北宋后期，因为财政上的高度集权，致使三司使内务繁重，宋英宗不得不将三司使职权不断分化，具体表现为：一是在中央设立制置三司条例司，将三司使排斥在外；二是撤除制置三司条例司，改由司农寺推行新法；三是设立提举常平司，管理地方上朝廷封桩钱物，三司不得干预；四是由作监、军器监夺三司之权。中央财政体制呈现由上至下不断分化交错的现象。宋神宗时期，开始重用王安石，对中央财政体制实行改革，即兴起了历史有名的“熙宁变法”。其中，在机构改革方面，熙宁元年（1068）二月，废三司，设“制置三司条例司”，是王安石推动变法第一个设立之机构，原本宋朝的财政由三司掌握，王安石设立置制三司条例司来作为三司的上级机构，统筹财政，是当时最高的财政机关，此机关除了研究变法的方案、规划财政改革外，亦制订国家一年内的收支，并将收入定其为定式。同时，还制定实施了青苗法、方田均税法、市易法等一系列措施。综上可知，北宋三司使在分合变迁中，始终围绕加强中央集权而存在，并与北宋财政制度改革密切相联。三司使作为北宋财政体系下的管理与执行官员，随着北宋财政制度的变革，其角色扮演从弱势到强盛，再被削弱而最终废止，在前中期大大地推动了统治者对国家财政的控制，后期却亦随着权力的弱化和改革的失败致使北宋末期中央财权分割严重，地方财政非制度化凸显。
四、北宋三司使的角色演变对现今我国财政体制运行的启示
综合前文所述，通过探析北宋三司使在北宋财政制度改革中的角色扮演和影响分析，反思我国现今财政体系运作，可以得出以下几点启示：1.进一步优化财政体制相关执行人员管理:首先，在选拔任用上。《石林燕语》记载：韩琦、夏竦“皆自枢密副使出，再召为三司使”[12]121。三司使至北宋中期达到了其发展的鼎盛阶段，使得中央财权更加集中稳固，无疑与统治者对三司使的严格选拔和重视程度密切相关。而今，我国财政体制下的行政人员主要依据公务员考试制度进行选用，在具体实践中，应该注意做到：一是公平性原则。这贯彻于报名、考核、录用一系列环节中；二是专业性原则。我国财政体制涉及税收、支出、债务、财会等各方面，故其相较于其它岗位与行业的择人选拔，更具专业性。另外，扩充择人渠道。财政体制下行政人员除公务员外，还需更多专家、学者等技术层和其它人才的加入，故在择人渠道上也应进一步多元化。其次，在绩效考评上。北宋考核对象主要是地方各级官员，对主管中央财政的三司使并无明确和完整的考核制度，以致王仁赡“瓷下吏为奸，怙恩宠”。故为进一步保证我国财政体制稳健高效运行，势必要加强国家财政人员的考评，这就需做到：一要将考核评价内容进一步多样化。不仅考核人员本身的德、能、勤、绩、廉，还要注重考核财政工作实绩；二要建立和完善国家财政人员绩效考评机制。要改变传统以政府为主导、单一的采取填写各类测评表的考核方式，可借鉴企业普用的“360度绩效考评法”，让更多的社会群体和服务对象参与到财政行政人员的考评中，克服财政人员考评内部缺陷，提升评估的科学性和评估结果的公信力。再次，在行政执法监督上。从监督主体而言，应积极引入NGO组织的支持与配合。尤其是具有经济专业性的民间非政府组织，其对政府在民间投资如扶贫项目等领域有较广泛的渗透。引入其加入我国财政运作监督体系，有利于提高国家财政资金使用和管理的透明度；同时，还应积极促进各财政部门互相监督；从监督工具而言，可设计一套完整的电子化系统财政政务平台，对国家财政收支信息和项目投资进行即时整理、公开，并定期（如1年）更新，并建立财务预警机制，提升国家财政制度运行效率与科学程度；从监督内容而言，无论是对财政行政人员的考量还是对国家财政投资项目运行的监督，均要做好事前、事中、事后三方面监督工作。及时发现不足，及时纠正，总结经验，优化国家财政体制运行效率。2.努力提升财政体制运作中与相关制度环境的匹配和协调:一是与市场经济制度的匹配。国家财政制度作为一种适应于市场经济制度，并在节省市场经济制度交易费用或寻求某种“特殊利益”驱动下的制度安排，其目的是加强国家宏观调控，促进市场经济健康有序运行。故而，国家财政体制的具体运行必须在贯彻国家经济大政方针政策基础上，作为国家宏观调控的有力执行工具，提升市场经济制度运行效率；反之，市场经济的多样化、商品化也为国家财政体制的运行提供了经济基础和动力来源。二是与政治制度的匹配。北宋三司使经历权力鼎盛时期后终被逐渐削弱而最终被废止，其与北宋朝君主专制下的高度集权统治紧密相关。故而，我国作为民主专政的社会主义国家，国家财政体制在政策制定、机构设置、财资运行等各方面均需遵循“以人为本”原则，中央与地方财政层级与部门设立、人事管理“一条链”，在良好的政治环境下，为民谋得更大福利。三是与文化制度的匹配。除了前文所述的财政行政人员的选拔、任用、考核与监督方面需体现文化体制中的公平、公正外，国家财政在收支项目、外债、投资、国际合作等各方面不仅要符合我国的“取之于民，用之于民”思想，还需控制并把握好与国际文化的融合，以促使我国财政在国内外关系中发挥出最大价值，取得最佳收益。
作者：周欢 张洪江 单位：锦州医科大学
