一、新世纪的内容规制
既然21世纪内容的生产与过去不同，如何管理就成为新的课题。欧盟采用“线性”与“非线性”来区分所谓的“旧”与“新”媒体，线性服务系指依固定节目表播放之服务，如电视和广播；非线性服务则指用户可从媒体服务业者所提供的节目中，选择欲接收的特定节目及决定何时接收之随选影音媒体服务，此分类是目前一般最被人接受的一种区分方式。总体来讲，传统媒介的管制较严，而新兴媒体属低度管制为各国较常采用的政策。在规制法规方面，有传统的民、刑法，也有一般的广播电视法、电信法等；此外，学者江耀国等认为从言论实践的角度，政府管制言论传播空间多寡，与其所采取的管制手段属于“针对言论内容的管制(content-basedregulation)”或是“内容中立的管制(content-neutralregulation)”而有所差异。其次，在整理美国、欧盟、英国、德国等发达国家及地区现行法规对内容规制措施时，发现其目标均包括：一是管制不适当的媒体内容(badcon-tent)，如美国联邦通信委员会拥有权力确保广播电视业者必须服务于“公共利益、便利性和必要性”，这一权力被其作为一种可以对广播电视业者强制实施各种节目规定的依据[2]。二是为了促进言论内容多元性所做之管制[3]。在讨论公共利益与内容规约时，规约一方面是对负面内容的限制，另一方面则鼓励或强制某些形态内容的播出时间。1996年，在联邦通信委员会正式制定的相关规则中要求，所有的商业电视台每周至少提供3小时定期预定好的节目，以满足儿童的教育需求和信息需求。根据制定的规则，每家电台都应在早上七点到晚上十点的这段时间内，播放一个特定的儿童节目，每集播出时间至少为30分钟。儿童节目不应该被其他节目所取代[4]。
二、欧美各国的内容规制
欧盟政府2007年推出的《视听媒体服务指令》或许未必理想，但毕竟在数字融合的前提下往前迈了一步，各国也依循着该原则来修改国内法令进行管理，并建立起“共同管制”的机制。现行仅对广播电视严格管控、对于网络世界相对不予管制的二分法，在数字融合之趋势下确实面临挑战；多元网络平台，如：广播电视、IPTV(网络电视)、移动电视、手机电视、WebTV(环球网电视)、互联网络等的内容管理，需要建立起一套有体系的管理思维及法律架构。目前，各发达国家对上述多元平台的内容规制见表1。
(一)共管机制
英国对于广播电视的规约一向最为完整，依循公共广播电视的公共服务精神，其国内产制的文化创意产业内容更成功外销于世界，如《哈利•波特》系列电影等是既叫好又叫座的成功范例。至于对新兴视讯的规制，英国基本上遵守欧盟《视听媒体服务无国界指令（AudiovisualMediaServicesWithoutFrontiersDirective，AVMSD①)所规定的规制架构，在广播电视沿袭过去的规制强度外，对于新媒体平台则采取较宽松的规制态度。如VOD视频点播服务被定调为通过共同管制的方式，指定民间团体为第一线执法机制，接受民众提出有关内容的申诉案件，而由英国的传媒独立监察机构（OfficeofCommuni-cations，Ofcom)担任个案强制处分的裁决者。另外，对于更具弹性与创新的视听服务，例如：移动电视、WebTV、互联网络内容等，除采取政府和民间组织机构共同管制的方式外，也将业者间的自律措施纳为主要的管制规范。目前，英国政府在内容规制上重要的核心主要有三项:一是为控制有害的内容，以维护新闻与时事的正确性与公正性；二是追求节目优质性，以增加种族认同及节目多元性等；三是发展数字化，让民众因频道的增加而有更多的选择性，并且再辅以“三层管制结构”使得英国媒体得以有一个具有弹性、一致性与公众性的媒体环境。在共管机制方面，英国的制度最令人所称道，不但在法条中清楚呈现，而公民团体的参与也有明确规定。Ofcom执行长EdRichards于2012年1月25日表示：视听大众对于线性广播电视的规制仍持高度期待，而对于随选视听服务，他们需要更多的消费者保护机制。由上述发达国家的例子可以看出，在内容规制方面越来越有朝向“共管机制”的趋势，特别在一个数字融合的时代，即使各国均有独立机关对通讯传播产业进行规制，但毕竟科技进步日新月异，完全依赖政府行政体系可能耗费甚巨，并且在时效性和阅听众的回应性方面较弱，因此，未来各国的共管制度将会得到长足的发展。
(二)内容规制与政府角色
数字化科技与网络发展为传播的各种平台注入了活力，一般而言，各国政府对于这些平台在市场参与上采取鼓励和开放的态度，然而对于在平台上所播放或提供不当内容，特别是非线性、非即时性的视听媒体服务，若其内容涉及不当(如普遍观感不佳、引发仇恨、抵触道德等)或包含有害信息(色情、暴力、犯罪等)，政府介入的程度就诚为本世纪内容规制最大的挑战。政府介入的目的本就决定其推动政策的合理性。不可讳言，今日政府规制在发送端较为容易，毕竟传媒组织、机构容易辨别，如果有营利，规制更名正言顺，但是全球化时代当个人和跨国境的内容在新媒体平台上到处流通，却实在不易规制。有学者建议，在数字化时代宽频通讯环境下，传统的广播电视与电信服务共用各种传输网络，相关产业彼此跨业竞争与相互整合，因此未来在管制手段上已无法单纯仅以产业或平台作为划分基准，而是思考如何针对不同的影音类型及其内容加以“差别化”管理或规制。政府的内容规制一直是一个争议话题，电子媒体的规制依据主要是频谱资源稀缺性和广播电视的视觉冲击性，但是随着网络资源的无限拓展性和视听媒体的草根性，政府规制的合法性受到了前所未有的质疑和挑战，当然，规制支持者可以辩解说，网络也是稀缺的资源，目前仍然存在着数字鸿沟问题，网络的影响力更需要规范，但是这一规范应该有新的模式来适应其变化。路易斯•库克（Louise•Cooke）则侧重研究了网络内容管制的方式与结果。作者采用莱斯格模型（Lessing’smodels）“直接管制与间接管制”这一理论，分析了欧盟在过去10年里的内容管制措施，发现管制措施在一定程度上约束了表达自由的发展[6]。针对电信业务与广电视听业务的相互融合问题，互联网传播环境下的视听媒介的规制框架研究极为重要，国外学者对此的讨论多集中在融合媒介规制改革上，落脚点大多在探索一种新型规制以适应这种电子融合媒介。布莱克曼（Blackman）[7]认为必须重新设计一种适应信息市场的新的规制框架，其主要设计原则应是营造一个最能发挥新技术效率的竞争性市场，但同时又能对消费者和公共利益提供必要的保护。
三、结语
他山之石，可以攻玉。虽然欧美地区的内容管制之经验和例子不见得完全适用于当前国内的环境和国情，但仍具有参考价值。在数字融合时代，如果规制机关(政府)规制得过于枝微末节，见树不见林，越规制可能效果越差。理想的情况是，规制政策是由所有利害相关人一起经过讨论、协商而最后妥协的结果，但是国内这种文化还在建立中，宏观面是政策，微观面是程序，每一个环节都很重要。媒体改革团体最重视大的“结构”，产业工会则重视小的细节，前者希望有良好公共广播电视发展并不乐见媒体过度集中，后者盼望所有细节清楚，好让业者方便遵循。另外，特别在建构社会主义和谐社会的发展中应具备逐步贴近民意和差异性规制的“群众路线”特征，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。规制应重视与外界沟通，一方面更多地与外界沟通、搜集政策意见，另一方面在规制细节上努力朝着共管的方向迈进。
作者：周庆山 李彦篁
