一、研究意义
不同经营模式下的非经营性服务区是一种公共物品，而预算管理是其经营各项事业的发展计划在财务上的体现，同时也是政府资源分配方式的一种表现方式。因此，非经营性服务区的预算管理，既是政府部门、高速公路部门、非经营性服务区管理部门之间的桥梁，也是财政部门和上级管理部门对非经营性服务区进行财务管理和业绩评价、激励的重要依据。对非经营服务区进行预算管理，不仅可为高速公路非经营服务区总体目标的实现打下良好的基础，同时也可以进一步提高资源配置的均衡度，减少财政资源浪费，在一定程度上增加非经营性服务区收入，实现其社会效益和经济效益的共同提升。
二、不同经营模式下非经营性服务区预算管理的特点
1.企事业混合经营模式下的预算管理特点企事业混合经营模式下的非经营性服务区的预算管理相较于另外两种模式下非经营性服务区的预算管理来说较为混乱，例如河北省专门设置高速公路服务管理中心管理非经营性服务区将加油业务和非加油业务完全分离管理，这一模式就是典型的企事业混合经营模式：非加油业务隶属于事业单位管理，加油业务则是通过一定方式交由企业经营。其经营性质在一定程度上决定了其预算管理方式：对非加油业务采用事业单位的预算管理方式，严格按照“收支两条线”的方式进行管理，也就是说对于非加油业务的收入要全部上缴，而其预算支出也要全部由财政统一拨付，收入和预算支出是完全分离的“两条线”，保证了“两条线”的准确进行，防止“坐收坐支”情况的发生。而加油业务实行的则是另外一种完全不同的预算管理方法，由于将加油业务完全交给企业进行经营，所以其预算管理的模式也完全企业化，加油业务的日常收入和支出完全脱离了财政预算，由企业内部统一管理。在这种经营模式下，非经营性服务区的业务按照两种完全不同的预算管理方式进行，不仅容易混淆两者的区别，而且加大了人为调节预算的风险，工作难度也加大。如果没有有力的监督机制制约，这种模式下的预算管理很容易失控。2.全事业化经营模式下的预算管理特点在全事业化经营模式下，非经营性服务区的预算管理需要完全严格按照“收支两条线”的规定进行，并明确划分收入和预算支出的界限和范围。国家对高速公路全事业化经营模式的非经营性服务区实行“收支两条线”这种预算管理办法，在一定程度上能够加强管理服务区的收入和支出，易于上级主管部门掌握和控制其收支的总体规模，因此能够对其资金的支出形成强有力的约束，同时使其资金周转的顺畅与有效得到保障。但在这种经营模式下有可能会遇到支出预算审批困难，资金到位时间迟缓等问题，这可能会影响服务区预算计划的执行，不能及时解决资金问题。3.全企业化经营模式下的预算管理特点在全企业化经营模式下，非经营性服务区实行的是完全企业化的预算管理模式。公司的预算管理与财政部门完全分离，其所有的收入和支出不需要通过财政部门的审批，是由公司内部制度进行管理。高速公路服务区管理部门仅是一个监督机构，无权涉及公司的任何管理制度，非经营性服务区的预算相对简化，无需将各个业务分开进行，最终的预算结果是整个非经营性服务区预算收入和支出的整体结果。同时，由于非经营性服务区的完全企业化管理，企业有可能为了自身利益而忽视了非经营性服务区的社会功能，不能全面考虑非经营性服务区的社会形象。但是不可否认，这种经营模式往往是最能发挥经济效益的。
三、不同模式下非经营性服务区预算管理存在的共性问题分析
非经营性服务区的预算管理方法会因其经营模式不同而有所不同，但是尽管如此，三种模式下的非经营性服务区也在预算管理方面存在着共性的问题，具体分析如下。1.预算管理缺少科学管理理念预算是一个系统工程，整个预算过程是一个庞大的体系，需要每一个领导和员工的参与，每一个环节的控制和重视程度对预算的准确性和合理性都有着至关重要的影响。首先由于领导与员工对预算管理的认知程度不同，对预算管理的作用认识也普遍存在不足，同时预算管理制度也存在一定缺陷，导致了非经营性服务区的管理人员与员工对预算管理产生许多误解。其次有些服务区的职责权属划分不清，使得在预算编制过程中出现很多不符合实际的预算方案，也使得有些问题没有得到重视和反映，如有些服务区的权责划分不清楚，将本不是自己职责范围内的责任也一并包揽进来，造成预算编制的混乱或在实际管理过程中预算经费不足等问题。再次，非经营性服务区的管理人员并没有对预算管理有充分的认识，忽略了预算不仅仅是一个约束机制，同时也是一个激励机制，不能仅仅用预算的多少衡量其绩效，而要同时关注预算金额的合理程度和预算资金所使用的效率问题。2.预算执行缺少刚性约束和有效的监管在预算管理过程中，刚性约束和有效监管是预算准确执行的基础，但在非经营性服务区的预算管理中，这两方面还存在一定问题。首先，按照相关管理规定，非经营性服务区的预算一经批准，必须严格执行，不得随意更改。但根据统计调查，在众多非经营性服务区中依然存在随意变更预算指标、预算执行不充分等违反规定的现象。其次，在三种经营模式下的非经营性服务区普遍缺乏严格的监管机制，事前、事中、事后的监督不完善，没有形成对预算的全过程、全方位监督。最后，预算审批周期过长。这将影响项目的适时进行，使得资金不能及时到位，不能按时支付承包商的项目款。这种做法若延续下去将会损害服务区的信誉，增加其他项目签约的机会成本。例如服务区计划兴建某项工程，工程已经完工，但预算款项却迟迟未能经过审批，服务区又无资金垫付，拖欠款使得承建商对服务区的印象大打折扣。3.考核指标设置不科学，绩效评价制度不完善。服务区考核指标设置不科学，其制定的考核指标较为死板，不能灵活运用，没有打破传统的只注重财务指标的业绩管理方法。例如在实地调研过程中发现，某服务区管理单位对经营性和非经营性服务区的考核指标都是关注其内部利润、营业额、费用这三大考核指标的实现数额，三者权重相同。非经营性服务区主要体现的是它的社会效益，如果像经营性服务区一样仍然以内部利润、营业额、费用的多少来考核评价其绩效是不合理的。同时非经营性服务区绩效评价的方法过于单一，能够从多方面对员工工作进行评价的良好的绩效评价体系还是处于空白状态——对预算执行过程表现较好的员工没有给予相应的奖励，对未完全按照预算执行的个人也并未给予惩罚，这意味着现行的绩效评价没有真正实现将预算的执行情况与个人的绩效、工资相勾稽，因此缺少有效的绩效评价的预算管理并未起到应有的激励的效用。
四、不同经营模式下非经营性服务区改进预算管理的对策——健全预算管理制度体系
1.企事业混合经营模式下健全预算管理制度体系的对策在企事业混合经营模式下，高速公路非经营性服务区是由事业单位和企业共同经营管理的。非经营性服务区内的业务分为事业管理和企业经营两部分，二者完全分离，两者的经营性质也完全不同。因此，建立健全科学合理的企事业混合经营模式下非经营服务区的预算管理制度显得格外的重要。首先要对非经营性服务区的预算管理制度进行规范，要有明确的约束性条文，针对各个部门和管理机构要明确制定出管理规范和管理方法，使预算管理工作有据可依。同时要建立健全财政资金支出管理制度，建立有效的支出约束机制，在部门之间要合理安排财政资金和合理分配项目经费，强化支出的计划性，建立健全严格的经费开支审批制度和量化考核机制，同时要对不同的资产分开进行预算，采取不同的预算管理制度。2.全事业化经营模式下健全预算管理制度体系的对策在全事业化经营模式下的非经营性服务区应将服务区内所有资产从采购、经营直到处置的全过程均纳入预算管理范畴，即非经营性服务区所有的业务活动从始至终都要纳入预算的范围，并且要细化各个环节上的每一项业务，保证预算在各个环节上的准确性。同时，建议全事业化经营模式下的非经营性服务区在固定预算的基础上同时使用滚动预算方法。滚动预算能够使预算随时间的推进不断加以调整和修订，使得预算与实际情况更相适应。因此滚动预算相比固定预算能够更好地保持预算的持续性，有利于管理者结合非经营性服务区的近期目标和远期目标更充分地考虑未来业务活动，充分发挥预算的指导和控制作用。比如：服务区应急性的支出，针对不同的环境和实际需要服务区应急性的支出也是预算单位要考虑的问题；不同季节预算的差异是必须要考虑在内的问题，每年关于季节性的支出是必不可少的；公益性支出也是非经营性服务区的预算管理必须考虑的一个方面，因为非经营性服务区本身即属于公益性事业，这些特殊性质的预算支出往往是预算工作中容易忽略的方面，所以加入滚动预算能更好的解决这些问题。3.全企业化的经营模式下健全预算管理制度体系的对策在全企业化的管理模式下，经财政部门批准，高速公路非经营性服务区资产全部转为经营性质，交由企业经营，预算管理按照企业预算管理模式执行。全部服务区都是经营性的，服务区的收入和支出的预算也是由企业根据日常经营需要进行支配，他们的预算管理与财政是完全脱离的，预算管理只是企业经营管理中的一部分。在这种管理模式下，非经营性服务区的上级事业管理单位只能起到监督的作用，并不能对公司的经营活动进行干涉。因此，我们提出在全企业化的经营模式下的非经营性服务区推行符合企业预算管理思想的全面预算管理制度。全面预算管理能够通过预算量化的方式对企业活动进行合理的规划、预测，并能够对预算的执行过程和结果进行控制、调整、分析、考评。在全企业化经营模式下的非经营性服务区实行全面预算才能真正做到事前有计划、事中有控制、事后能考评与追溯，并能够更好的让全员参与到非经营性服务区的预算管理中来。
作者：李西文 李芳茹 马德家 单位：河北经贸大学会计学院 河北省高速公路管理局服务管理中心
