一、英国行政文化的特征
英国文化可以认为是典型的贵族文化，具有开放性、流动性以及浓郁的人文色彩，然而，英国文化轻视商业精神，追求宁静安逸，贪图享乐，过于注重形式，也具有反对变革的保守习惯，这些都或多或少可以看到具有前工业社会文化的影子。英国工业革命前夕，人性解放、文艺复兴、新教伦理以及其后的启蒙运动，形成了英国民主、自由的思想，无论是政治革命还是工业革命，都没有彻底否定英国旧式贵族文化。工业主义和理性主义有时被英国贵族的生活方式和绅士传统所阻隔，资本主义经济发展以后，英国人仍然坚持乡绅贵族的生活观念，君主立宪制的形成是英国政治文化以及行政文化的最好注释。
（一）英国行政文化具有克制、协商和实用主义特征
英国行政文化中的克制，指的是政府制定公共政策，不愿意走极端，治理国家也是以公众可以接受的方法来进行。英国近现代以来的政治活动存在这样的规律性，一个政党通过大选获胜，根据宪法和法律，可以组建政府并拥有理论上无限的政府权力，但是在政府活动中，政府很少无限制地使用权力，这固然与议会制约和公民的政治参与及监督有关，同时也与政府系统内部相对克制的行政文化有关。英国行政文化中“克制”的特征应该理解为对英国公众特殊的文化和生活偏好的承认，英国人之所以采取这种行为倾向，是由于他们中的绝大多数偏好在一种舒适、合作的社会环境中解决政治争端，英国文化具有的这个特点，使得英国选民在大选中充分行使他们的投票权。并且，英国政府面临现代世界的政治、经济现实不得不保持理性和克制的精神，事实上，在复杂的相互依赖的政治生态环境中，政府掌握的权力是有限的，并不能解决所有的社会问题，需要许多国际、国内具有重大影响力的政治参与者共同合作治理国家，因此，英国公众不希望政府是全能政府，而是希望政府是有限并且有效的政府。英国在传统与变革、权威和自由、集权和分权等关系上都体现了协商的特征。回顾英国光荣革命时期的历史可以发现，在光荣革命之前英国君主一直受到英国贵族的牵制，而光荣革命之后，虽然在宪政制度中明确分权制衡的重要原则，但是中央集权的趋势依然存在。英国行政系统中，行政体制上调和折衷的特征有别于美国行政系统中的分权制衡的特点。英国行政文化使英国人追求实效，具有理性同时也偏重具体经验，这或许能够从文化的视角解释英国工业革命和宪政体制为何都走在了世界前列。英国前首相布莱尔提出“第三条道路”的治国方略，充分体现了英国人的实用主义特点。③“第三条道路”的核心强调变革和创新，寻求“发展与公正”“权利与义务”之间的平衡，以改革、合作与现代化的精神应对全球化的挑战，进行福利制度改革、公共服务体系改革以及教育改革等内容，力求建设一个强大而又充满活力的新英国，充分彰显行政文化中实用主义的特征。
（二）英国行政文化具有经验主义和个人主义特征
已有的调查研究表明，英国人不仅在处理政治问题时采取经验式的态度，而且评价和判断行政体制也具有经验思维，以民主制度为例，英国支持英国式的议会民主制度，他们的理由是议会民主行得通(Itworks)。美国学者哈特(VivienHart)比较了英国和美国的民主制度得出了结论：美国人民关注民主应该是什么样，英国人民关注民主能够什么样。①英国行政文化中的经验主义使英国人处理政治问题的态度中，具有本能的尝试和稳中求变的风格，即使对待民主制度的看法亦是如此。丘吉尔在大选失败后意味深长地说：我对我们千锤百炼的民主制度所体现的本能智慧充满信心。可以这样讲，英国人对待实际问题的经验主义倾向是和对历史、传统和习惯的重视与偏爱结合在一起的，历史传统和习惯本身就是经验的体现和经验智慧的凝结。英国人对政治活动的热情并不太高，可以从英国选民的参选率得到佐证，英国人的个人主义倾向也深刻地影响着英国的行政文化。尽管英国行政文化的个人主义被政治学者认为是“对政党的依附或依恋、对政治稳定的高度评价和对激进政治变革（特别是那些会影响自身的变革）的怀疑”的态度。②但是，英国公众对政治和社会制度会有长期一贯的支持，从而形成固定的行为模式，这种行政文化倾向无形中影响着英国人的政治行为和处理社会问题的方式。英国人对政党以及其他政治机构和组织的支持具有继承性，有很多英国公众对那些或许有利于公共利益而不利于地方利益的社会发展政策，可能报以强烈的抵触情绪，因此，英国政府制定与国家整体利益有关的政策时，不得不充分考虑地方利益。英国行政文化的个人主义体现在偏爱“安静的政治与社会生活”，喜欢花更多的时间处理个人私事，用一位英国学者的话说：“与参与政治生活相比，英国人更倾向于在自家花园里浇水和剪枝”③。民意调查显示，盎格鲁-撒克逊民族是一个喜好非政治社会生活的民族，诸如酒吧和钓鱼协会之类的社会交际组织花费了英国人大部分的时间和精力。可是，不能说英国人不懂政治生活的意义，英国人只不过是倾向于用“非政治”的形式来解决政治问题。
（三）英国行政文化比较注重合作和忠诚
英国行政机构在文官任用中比较重视通才而不是专门的技术人才。英国人认为，治理国家不同于一般的管理工作，治国理政者需要拥有极高的综合才能，以及开阔的视野和广博的知识，只有拥有高素质的行政人员能够胜任国家公职。英国没有国立行政学院或者国家技术学院，英国的文官学院只是对在职文官进行短期培训。④英国行政文化中的另一个特点是具有较强的合作性。通过分析英国近些年的重大行政决策不难发现，英国在制定公共政策时咨询专家意见，成立专家组听取相关专业的官员和专家意见，共同研究确保重大决策具有合理性、科学性。例如，在英国政府科技办公室的带领下组织的“技术预测计划”⑤，该项目的编制指导小组组长是英国政府内阁首席科技顾问，项目的成员由科技界、工业界、学术团体、研究机构和政府部门人员组成。因而，英国在行政决策过程中具有较强的合作性也是英国行政文化的重要特点，这个特征可以解释政府除了中央政府各部门和其他公共部门之外，还存在很多半政府组织。半政府组织在公共管理中起着重要作用，其机构灵活多样，组织、人员和经费预算都比政府部门拥有更大的自由度，可以更加高效地履行专业领域的管理职能，是政府部门的重要合作方。英国行政人员对行政组织的高度忠诚也是英国行政文化的典型特征。英国司法部门的众多决议规定公务员是“王国政府的仆人”，法院根据工作人员受什么人任命明确其是不是政府公职人员，而公务员根据其对政府的贡献领取报酬。英国行政机构中公务员的报酬有着特殊含义，公职人员是王国政府的仆人，国王应当为他们提供包括生存手段在内的保护，英国传统观念中公职人员的工资是国王的恩赐，行政人员对王国政府绝对忠诚，尽职尽责。
二、英国行政文化的借鉴价值
中国的行政文化强调人本主义，注重情义。中国两千多年来的封建社会依靠道德特别是宗法观念维持政治统治，依靠道德修养而不是制度和法律治理国家。依靠道德修养治国，尽管有利于形成依靠感情来调适的管理方法，但是这种重人治、轻法治的行政观念严重阻碍着依法行政和民主行政的实现。这些固然是行政体制不完善导致的，不过，中国当前行政文化存在的弊端也是不可忽视的因素。中国传统行政文化为专制集权的传统政治制度提供了制度土壤，反过来，传统官僚制的运作滋生了官僚主义的行政方式和行政作风，严重阻碍着经济社会的发展。邓小平同志深刻地指出：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文履行，相互推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。”①官僚主义是中国传统行政文化中与民主行政精神相冲突的深层次制约因素。民主行政精神的培育既需要革新传统行政文化中官僚主义的因素，也需要借鉴他国行政文化中有价值的因素。首先，学习和借鉴英国行政文化中民主行政的理念。英国的行政文化强调民治，中国的行政文化倾向于治民，民治是民主的前提，民主政治和民主行政是现代政府的发展趋势。中国自从秦朝以来形成了高度集权的官僚体制，中国传统行政文化中明确界定了“民”与“官”的区别，中国传统的儒家文化将老百姓作为“仁政”的对象，儒家学说尽管也重视“民”的利益，从根本上而言，是维护统治阶级的统治，并没有在平等的意义上看待人民。这就需要改变人们传统的崇尚权威的行政思维，树立民主意识。重新塑造行政人员独立的行政人格，明确行政人员的主体地位，充分发挥行政人员在决策中的积极性和主动性。行政人员在公共精神的指导下，正确地运用公共权力做正确的事情，依法行政，勇于承担行政责任，为实现公共利益而工作，更好地向所有公民负责。其次，合理借鉴有限政府的理念，限制政府的权力。英国的行政传统是将政府的权力限制在合适的范围内，这样才可能充分保障公民的权利。对个人权利的尊重和保护，需要产生一套合理的制度来确立和维系利益主体之间的关系，个人权利的核心是界定国家与个人之间的关系，强调政府的有限权力。英国行政文化强调对政府权力进行限制，保护个人合法合理的权利。英国的法律并没有将国家视为一个法律实体，英国行政文化中，通常并未将国家作为自身拥有权力的、居于社会之上的制度体系，英国人只是通过国家提供的各种实际服务来感受国家的存在，国家在他们心中甚至不是一个至高无上的力量，这种文化传统也就决定了英国政府的权力不可能过于强大。从行政人员的角度而言，英国公务员无论何种级别，都将自己视为国王的仆人，作为政府的工作人员，必须对首相负责，首相是议会产生的，要对议会负责，议会是人民选举产生的，议会的决定实际上是人民的决定，国家的利益由人民决定，这种行政文化传统对政府权力尽可能加以限制。所以，英国政府在历次行政改革中采用与社会力量合作的措施，英国的行政文化也推进了行政改革朝着更加民主和效率的目标前进。服务于公民是公共行政的出发点，公民是政府服务中的主动“参与者”、公共政策的建言者、社区的建设者。培育民主精神就是重视公民的中心地位，公民身份本身就是服务提供过程中的必要部分，公民参与政府的管理活动，使自己的利益和需求能够充分表达并得以实现。从服务型政府的角色定位而言，政府不仅是服务的提供者，更要满足公民的利益需求，真正做到公民优先和公共利益至上，形成自觉的行政意识、开放的行政观念、优良的行政传统、良好的行政习惯、科学的行政思想、正确的行政价值，积极的行政思想，健康的行政心理，高尚的行政道德。民主精神是行政文化的积极因素，也是中国建设服务型政府的精神源泉。人民群众是历史的创造者，是推动社会变革的重要力量，政府改革也需要回应社会公众的要求和期待，真正让人民充分行使主人的权利，保障人民的权利、保证人民当家做主。
作者：程李华 单位：中共中央党校
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