地方政府债券“自发自还”试点的推出，意味着中国在地方政府投融资机制建设方面，迈出了关键性的一步。
5月21日，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（下称“试点办法”），这项始于2009年的地方试点发债工作，将出现三方面的重要变化：发债方式实行“自发自还”；试点区域扩大至十省市，由沿海扩展至内陆省份；首次引入地方政府信用评级。
这些关键性的突破，使得其越来越接近发达经济体的市政债，外界也普遍将此称之为中国的“市政债”。
据悉，在此基础上，财政部正在试图构建更为丰富的地方政府债券融资体系。一位财政部权威官员透露，财政部预算司正在研究推出针对具有一定收益项目的专项债券，类似于项目收益债券，前述十省市发债可视为一般责任债券。
《财经》记者最新获悉，5月底，广东省财政厅已完成2014年底地方政府债券评级机构的招标工作，上海新世纪信用评级公司最终中标，其余省市的相关评级招标工作正在紧锣密鼓地筹备。
稍早前，4月23日，十二届全国人大常委会分组审议了《预算法修正案（草案）》三审稿，对地方政府的举债权限有条件放开。预算法修改中的焦点、难点，几经反复后，有望很快通过终审，并正式发布实施。这意味着地方政府发债在法律层面的主要障碍将彻底消除。
财政部在推进地方政府债务改革方面“开明渠”已然提速，地方政府多头举债的格局却难以有效遏制。今年以来，城投债发行同比再创历史新高，中国银行间市场交易商协会全面放开融资平台发行中期票据，近期又推出了与市政债性质高度类似的 “项目收益票据”。
对此，一位发改委财金司权威官员坦言：“最终哪个更具有生命力，更符合中国的实际情况，还要看未来怎么演变，并不是发文件就能决定的。”
显见，中国债券市场监管割裂带来的监管竞争，正在给地方政府债务管理带来新的挑战。一位国内信用评级公司总裁坦言：“很有可能这个渠道打开了，其他渠道也在扩张，地方政府产生了一块新的债务。”他还认为，省级政府发债，市级、县级政府使用资金的模式蕴含道德风险，存在“新官不理旧账”的现象。
这种担忧不无道理，全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻表示，目前规定中央政府控制规模，将来要严防出现省级政府到北京跑发债规模、县市级政府到省会跑发债资金的“两级跑部”局面。
首试“自发自还”
地方政府债券发行始于2009年，最初采取“代发代还”模式，此后2011年推出“自发代还”，经过五年试点，最终过渡至“自发自还”。外界普遍认为，推出“自发自还”模式，是这次试点扩容的最大亮点之一。
所谓“自发自还”，是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。其核心是为了解决发债主体和偿债主体不一致、地方政府的偿债责任和风险控制意识薄弱的问题。
前述“试点办法”明确，2014年试点区域由六省市扩大至十省市，分别为上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等，这是地方政府债券自推出以来，扩容力度最大、影响最为深远的一次改革尝试。
财政部数据还显示，今年十省市发行债券总规模为1092亿元，其中江苏、广东、浙江位列前三甲，试点区域由沿海发达省份扩展至内陆，经济发展水平偏弱的代表省份江西和宁夏同时入选。
财政部方案刚刚公布，地方政府便迅速启动相关工作。近日，广东省财政厅已经正式启动2014年度地方政府债券发行工作，并已经完成承销团组建和信用评级机构的招标工作。各试点省市均面临大规模债务兑付压力，资金缺口巨大，都迫切希望尽快启动发行。
中信证券固定收益部研究认为，本次地方政府债试点的最大看点在于，信用主体发生变化，这有助于形成市场化的地方政府债收益率曲线。具体而言，试点地方政府债券利率应当高于同期限国债利率；不同财力地方政府债之间应当形成信用利差；地方政府隐性担保显性化，地方政府债收益率应当低于同地区城投债收益率。
据一位接近财政部的知情人士透露，按照财政部的设想，如果试点较为理想，未来1年-2年内，地方政府发债制度将推广至全国所有的省级城市和计划单列市。由地方政府债券为主体的地方政府融资体系将初步建立。
按照发达经济体中市政债的基本结构，通常分为一般责任债券和项目收益债券，财政部试点的自发自还地方政府债券更接近于前者，通常对应没有收益的公益性事业，主要以公共财政收入和举借新债偿还。
据《财经》记者了解，针对具有一定收益的公益性事业或者项目，财政部还在酝酿推出专项债券融资，偿债来源是政府性基金或项目收益，这可以视为项目收益债券。这项工作正在由财政部预算司牵头研究推进。
不过，具体发债主体是谁？相关制度如何设计？仍在讨论中。
进一步看，如果地方政府作为发债主体，这将与项目收益债本身的性质不符，如果是以往的融资平台，项目收益债就与城投债无异，地方政府隐性担保的问题仍然无法根本解决，如果选融资平台牵头成立的特殊募集主体（也称项目公司），将与《公司法》存在冲突，存在与现行法律和市场操作不符的情形。可见，这项制度出台并非一蹴而就，将配合地方债券试点推进情况，适时推出。
财政部在地方政府发债方面一系列举措，将有助于构建一个有效、透明的地方政府债券融资体系，这将深刻影响中国债市场的格局。过去五年内，城投债快速发展，中期票据已经全面放行，这些券种都具有市政债特征，隐含地方政府信用背书，被外界视为“怪胎”，他们最终何去何从，备受市场关注。
对此，发改委财金司一位司长坦言：“如果地方政府债券能够真正解决地方政府融资和债务改革的难题，企业债最终的发展方向就是回归产业债。”
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财政金融论文详细信息:
“市政债”开闸
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