在现行一行三会的分业监管体制下，在新《证券法》中，证监会对“证券定义”是否应具有话语权，牵动其他监管主体的神经。
尤其是新《证券法》是否将对多头监管的债券市场进行重新划分争议最大。
目前中国债券市场多头监管，存在较大的监管套利空间。由发改委分管企业债、中小企业债、小微企业债（包括城投债），财政部分管国债、代发地方债、地方自发债，人民银行分管金融债、中票、中小企业短期融资券等，而证监会负责监管的是公司债、可转债、中小企业私募债、资产证券化。
一位接近央行的监管人士向《财经》记者表示，此次《证券法》的修改是否对债券市场进行统一的监管持保留态度。
他认为，无论债券市场由谁来监管，目的都是为了促进市场更好地发展。以前证监会的定位主要是股票市场，使债券市场的发展和监管长期让位于、滞后于股票市场，导致债券市场发展落后。
目前最可行的办法是统一债券发行和监管的标准，充分利用一行三会的联席协调机制，进行统一的引导，而对于监管主体是否需要统一的问题上，反而不是最重要的问题。
朱少平则建议，目前看来合并一些相似的发债主体，由统一的部门监管将更有利于债券市场的发展。比如将债券市场适度集中，并以发债主体来分，国债、金融债券、企业债（包括公司、企业、中小企业），不同的债券主体统一对应的相关监管部门。
重构市场体系层次
此次新《证券法》新增设法条最多的部分就是关于多层次资本市场体系的法条诠释。外界认为这将是未来证监会由“股”监会向“证”监会转型的关键一步。
建立“多层次资本市场体系”的提法自1995年以来，已经不断提起有十年多时间。本次建立多层次资本市场体系在《证券法》的修订工作中将得以充分体现，此举将为新国九条中提及的“到2020年将形成一个完善的多层次资本市场”，提供法律基础。
现行的《证券法》把200人以上的公开发行、公开市场作为重点。监管部门希望，修法完成后，在未来的多层次资本市场体系中，将非公开市场也纳入发展和监管的重点。
全国人大财经委副主任委员吴晓灵在5月16日的券商创新大会上明确表示，构建多层次的资本市场的监管核心就是守住非公开市场的边界。信息披露标准和投资人标准由市场管理者通过章程约定，在法律框架下通过信息披露标准和投资者参与标准为经纬线，构建不同层次的资本市场，非公开市场应该以专业投资人为主，专业投资机构也应该有一定的标准。
《证券法》修改中，不同市场所对应的投资者适当性要求和监管要求将进行分层。公开市场（也称为场内市场）将受到最严格的监管，非公开市场（也称场外市场）的监管要求和公开市场将拉开差距。市场进行分层的同时，对投资人、信息披露的原则都在法律条文中将有所区分。
此外，非公开发行中200人的上限数量，在《证券法》的修改中将极有可能突破。
现行的《证券法》是以投资人的人数和是否为特定发行对象为依据来判断是否为公开发行， 即“向不特定对象发行证券的；向特定对象发行证券累计超过二百人的；法律、行政法规规定的其他发行行为”被视为公开发行。
为了解决非公开市场的流动性问题，业界人士希望对法律规定的非公开市场的人数上限有所突破。此争论中有可能达成共识的是，将适当扩大非公开发行的人数，或者适当增加一些专业投资人。比如200个以内的普通投资人加上专业投资人，或者200个以内的合格投资人加专业投资人。
但吴晓灵认为，在交易所进行证券交易时，交易的金额和人数都不是判断公开交易和非公开交易的决定性因素。而是否知情交易对手方才是划分公开市场和非公开市场的本质区别。
依此基础上，新修改的《证券法》的方案中，至少增设证券交易所的管理规范、投资者管理制度、全国性证券交易所的设立（包括主板、创业板、全国股转系统等，以及不同的挂牌与监管标准和制度）。
同时，新法中还将规定区域性证券交易所的设立应同时获得国务院证券监管管理机构的批准，区域性证券交易所的运行条款，以及参照条款和交易场所内部转板机制等等至少10条到15条非常具体且操作性较强的全新法条。
投资者保护进阶
无论是上市公司欺诈，抑或投资机构利益输送等资本市场存在的不法行为成为监管部门近年来打击的重点，但如何使投资者获得应有的利益补偿一直因法律的缺位而迟迟不能落到实处。此次《证券法》修订有望取得重大进展。
《财经》记者从多位专家和参与证券法修订人士获悉，“投资者保护专章”的设立，到目前为止是最没有争议、并受到一致认可的一部分。
盈科律师事务所的臧小丽律师向《财经》记者表示，《证券法》的修改中如果没有投资者保护专章，那么整部《证券法》的修改将是一次彻底的失败。
在这次修订中，如何让违法失信行为对投资者造成的损害降至最低，是实践中遇到的最突出的问题。为此，监管部门提出的意见包括欺诈发行的强制购回制度、完善民事赔偿制度和公益诉讼等。
此前，万福生科欺诈发行案件中，中介机构平安证券先行赔付受损的投资者，让投资者能够避免漫长的司法程序，尽快得到赔偿。此举亦被监管部门引为对虚假陈述的民事赔偿案件的范例。
强制购回可能是对投资者更好的保护，即欺诈发行或者非法销售的主体，应将股票认购款或销售所得退还投资者，从而“恢复原状”。
从目前保护投资者的法律手段来看，由于中国《民事诉讼法》中规定了代表诉讼而未就集团诉讼进行规定，因此新《证券法》中的投资者保护专章里，并未将集团诉讼纳入其中。
不过，据接近证券法起草小组的人士透露，《证券法》的修改草拟过程中，将首次尝试用“行政和解”制度，以先行确立中国证券期货执法中的行政和解制度，为在资本市场监管领域实施行政和解执法模式提供充分的法律依据，并为今后制定统一而完备的行政和解法律制度提供立法经验。
行政和解制度的最大优势，可以从和解金的收取、管理、补充机制上做出整体安排后，由第三方公益机构实行专户管理，专门用于补偿投资者的损失。
中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，目前对于投资者的保护的法条比以往已经充实了很多，但还应进一步细化。特别是针对中小投资者的诉讼保护，法院这几年通过证券案例的审判所积累的经验，适当充实到《证券法》修改当中去。
本刊记者由曦对此文亦有贡献
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财政金融论文详细信息:
《证券法》修订革新(2)
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