河北省泊头市是从1990年开始举债的，二十多年来，通过举债筹集了大量资金，为加强基础设施建设、加快城市化进程、促进经济和社会事业发展发挥了重要作用。由于种种原因，近年来该市政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。如何加强政府性债务管理、有效防范财政风险，是亟需破解的重大课题。
一、泊头市政府性债务管理现状
按照政府偿债责任，政府性债务划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务三类。1990年，该市政府性债务余额仅为73万元，主要用于农业综合开发。到2012年，该市负有偿还责任的债务为41618万元（包括财政性资金偿还37388万元，非财政性资金偿还4230万元）。其中，市本级债务为37226万元，乡镇级债务为4392万元。
2009年以来，该市政府性债务资金主要用于重大民生项目和路网建设，包括市医院迁建项目、新上结核病防治项目、地表水厂建设、永安新区路网建设等。
为有效化解财政风险，该市出台了政府性债务管理办法，不断探索债务管理的新机制。
一是扎紧举债口子。该市牢牢把握总额控制这个闸门，按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的精神，合理控制债务规模，债务规模和综合债务率按计划平稳增长，债务规模在可控范围内。严格举债管控，对债务总量设一道关门线、警戒线，杜绝盲目举债、违规举债。强化事前控制，加强制度设计，完善举债审批制度，找好找准审批时点，未经财政部门允许，各部门不得借债。严格依法举债，按照相关要求，举债项目超出法律法规之外的，不准举债，确保风险可控。
二是理顺还债路子。对于存量债务，该市制定偿债方案，对各类债务逐笔清理，分别作出风险评估，区别情况进行处理。积极争取上级转移支付资金，化解存量债务。对于新增债务，明确偿还主体和偿还责任。结合经济社会发展实际，对城建、交通、农林水、教育、卫生等方面的举债，区分财政承担和部门偿还等模块，实施模块管理。全局统筹考虑债务偿还和在建项目后续融资问题，防止因集中偿债造成资金链断裂，由局部风险引发系统性风险，影响全市改革发展大局。
三是用好债务资金。对政府举债，该市加强项目论证，认真研究评估，把有限的资金用到刀刃上。对银行贷款等融资项目加强项目事前评审，区分轻重缓急。在考虑债务成本前提下，谋划开工项目。对成本开支力求节约，防止项目融资计划不完善导致重复建设、项目延期、成本增加。对地方债券项目，认真谋划筛选，选择论证充分、前期工作到位、社会效益好的重点项目，建立债券项目库，实施项目储备滚动管理，以确保债券资金能够及早下达，早日发挥效用。
四是强化风险预警。该市合理划定风险预警线，按高风险、风险可控、低风险三个级别实施监控，在系统内部实行风险级别预警通报制度。多渠道筹集资金，抓紧建立偿债准备金，实行专户管理，发挥其风险灭火器功能。认真清理和规范融资平台，进一步规范融资平台举债行为和经营行为，制止违法违规融资行为。规范融资平台公司设立和注资行为，市政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，在出资范围之外不实施违规担保承诺。同时编好债务预算，通过编制债务预算，统筹本级政府债务管理全局，对政府性债务的举借和偿还进行统筹规划、科学管理，切实落实到期债务偿还的约束措施。
二、泊头市政府性债务管理存在的问题
一是缺乏长效偿债机制，偿债资金筹集困难。该市债务余额20多年间增长了569倍，虽然建立了偿债准备金制度，从2011年开始市财政每年安排2000万元用于偿债，但相对现有债务规模而言，偿债准备金数额偏小。政府性债务规模的恶性增长，对“捉襟见肘”的泊头市财政产生很大的安全隐患。
二是缺乏债务管理协调机制，资金和项目实施脱节。虽然该市出台了政府性债务管理办法，但缺乏完善的协调机制。该市项目管理由发改局负责，资金管理由主管部门和财政局负责，事后监督由审计局负责，项目实施由各部门单位负责。财政、发改、审计和项目实施部门各负其责，侧重点不一致，造成部分资金安排与项目实施脱节，导致债务收支计划的资金难以统筹安排。
三是债务审批程序不严格，资金效益有待进一步提高。尽管该市在利用债务资金对缓解财政支出压力、推进民生事业发展、增强城市承载能力、加快城市化进程等方面取得了一定成绩，但有些举债行为缺乏充分论证、严格审批和监督制约机制，闲置浪费和违规使用债务资金的现象时有发生。
四是对债务管理重视程度不高，风险意识不强。一些部门单位论证举债，没有立足当前全市经济社会发展承受能力，而是把还债的希望寄托于财政收入的持续增长和上级政府的化债解困上，风险意识有待进一步提高。
三、加强政府性债务管理的建议
（一）健全政府债务管理机制。坚持量力而行、突出重点的原则，按轻重缓急合理安排使用资金。强化风险意识，严格执行债务收支计划，优化财政支出结构，提高资金使用效益。由政府牵头，编制政府性投资建设项目计划，把行政事业单位债务收支纳入政府性债务收支计划管理。实行政府投资建设项目决策责任制，聘请有关专家参与论证，降低政府性债务风险。
（二）严格控制政府举债规模。政府性投资建设项目要着重把握项目的有效性，选择能有效保障和改善民生、增强城市承载能力、促进全市经济发展的项目。新增项目按照“借得来、用得好、还得上、控得住”的原则，对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行可行性评审论证。适时报告政府性债务的规模、结构、使用、偿还及新增债务等相关内容。
（三）顺畅偿债资金筹措渠道。将偿债资金支出纳入预算管理，编制偿债计划。对政府或部门借款的，将每年需偿还的资金纳入预算，确保按期偿还；对行政事业单位举债的，视单位财务状况将偿债资金纳入部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还；对经营性建设项目举债的，将经营性收入纳入财政监管，确保经营收入用于偿还政府性债务。
（四）大力实施城市经营战略。城市经营战略要求政府按照市场经济的要求来管理经营城市。通过实施城市经营可为城市投资建设筹集资金，变一方投资为多方聚资，变政府承担为社会共建，变财政支出为民间投资，多渠道筹集建设资金。对需要新建的市政建设项目，应考虑实行市场化运作，吸引社会资金参与城市开发建设，切实减轻政府筹集建设资金的压力。
（五）加强债务资金监督管理。对债务资金的管理严格按统一计划、统一结算、统一调度的原则加强监控。在控制债务规模、不触警戒线、不触高压线的基础上，加强债务统一管理，防止无计划、超计划举债行为的发生。按照年度政府性投资建设项目计划和本市财力合理确定举债项目，避免盲目举债。
（作者单位：河北省泊头市财政局）
责任编辑：欣闻
