一、军队救援的法律地位尚不明确
军事化救援已成为世界自然灾害救援的新趋势。联合国秘书长在第63届联合国大会上所作报告—《自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作》中指出:“把外国军事资源部署到遥远的国家和邻国是重大国际救灾行动的共同特征……外国军事资源在救灾行动中可发挥宝贵作用”。［3］其一，军队具有较强组织性和纪律性，能在短时间内集结，形成强大救援队伍;其二，军队物资装备充足且具有较强专业性，能保证救援效率，完成各种复杂任务的综合目标需求，充分发挥国际应急救援的作用。军队进入他国领土一直是引起国际社会关注的敏感话题，若未正确把握好军队在国际应急救援的法律地位和社会角色，一旦军队进入受灾国境内提供国际应急救援，军队的法律地位显得较为尴尬，军事人员不像外交人员那样普遍地享有外交特权和豁免。目前军队的法律地位问题只能由受灾国和救援国协商解决，而协商通常是在灾害发生后的紧急状况下作出，不能全面概括救援过程中出现的所有问题，具有临时性和不完整性，许多国家仍未能寻求一条合法有效的方法解决这一难题。以中国为例，在国内法的建设方面，截至目前，中国已有与抢险救灾密切相关的4部法规相继出台:《军队参加抢险救灾条例》《军队处置突发事件总体应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》和《自然灾害救助条例》，这4部法规衔接配套，完成了军队抢险救灾的国家、地方和军队的三重赋权，军队参与国内救灾抢险的法律体系已初步建立并逐步完善。但中国在国际法的准备方面明显不足。通常情况下，对救援部队及其官兵在受援国境内的法律地位问题由双方另行签订的部队地位协定作出规定，该协定有较强针对性，它专门调整经接受国同意在其境内执行职务的派遣国武装部队的法律地位问题。中国虽然针对联合军演缔结了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》与《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》，但尚未与他国签订具有普遍适用性的部队地位协定。［3］这不得不说是中国国际法方面的重要缺失。因此，中国不仅要继续完善国内法方面军队救援的法律体系，也要加快达成国际法方面军队参与国际应急救援的法律依据，不断提升中国国际救援的规范化和标准化，在国际社会中树立负责任大国形象。
二、联合国与其他人道组织的合作不充分
联合国的人道救援协调体系是一套系统完整的体系，其组成及分工如下:联合国人道事务协调办公室负责统筹整个机制运行;机构间常设委员会则处理联合国人道机构与非联合国机构的人道主义合作伙伴间的政策协调和发展决策;人道主义事务执行委员会负责加强联合国内部机构间的协调;现场协调中心负责协调各方救援力量;灾害评估与协调系统负责第一时间进驻灾区，调查灾害程度及灾民需要;国际搜救咨询小组负责为搜救提供技术指导和培训;应急储备登记处提供除医药及粮食之外的物资支援;军民协调部负责在必要时刻征调各成员单位的军事及民防设施用以救援。在该系统外部还有全球灾害警报与协调系统、地理信息支援队、人道主义信息中心及中央紧急应对基金。［4］
三、由上可知
联合国的人道救援机制虽然比较系统全面，但仍存在以下几方面不足:
1．机构间常设委员会对整个救援协调体系起领导作用，其任务是针对紧急情况明确联合国和非联合国合作伙伴的作用定位、责任分担问题，并力图与东道国政府简化沟通程序。该机构是联合国提高人道主义救援改革的主要成果，但其长期合作伙伴只有如国际志愿机构委员会、国际移民组织在内的六个非联合国人道机构，其国际化合作程度较低，业务覆盖不广泛。联合国人道救援协调机制应侧重于增加合作伙伴、扩大合作范围、提高合作程度等方面的改革，以期充分发挥作用。
2．联合国人道救援缺乏监督机制。相对而言，在所有联合国人道救援协调机构中，对中央紧急应对基金的监督较为完善，联合国人道事务协调员管理该基金，同时受到由捐助方代表和专家组成的咨询委员会监督。而其他机构，人道主义事务执行委员会、军民协调部等都缺乏相应监督机制，不利于国际救援透明、高效地完成任务。因此，建立并完善监督机制也是联合国人道救援协调需努力的重要方面。
3．联合国人道救援协调机制中存在功能重叠、机构冗杂的特点。例如人道主义事务执行委员会与机构间常设委员会功能重叠问题，两部门之间职能密不可分，难以区别，缺少配合的默契，这将必然地导致救援工作效率低下。建议联合国人道救援协调机制减少不必要的分工，精减机构，保证救援效率。综上所述，如何在国际法框架内充分保证国际应急救援的效果，加强国际间人道主义对话与合作，尊重受灾国人权，既是卫生部职称理论与现实相结合的典型研究课题，也是国际化趋势发展的必然要求。
作者：邓芬 单位：暨南大学
