一、基于司法实践的考察
(一)案件事实与裁判理由
在合肥旅行社诉淮南市交通局一案中，被告所属单位工作人员在对原告皖A28158号客车进行证据登记保存时，未经负责人批准，由现场检查人员决定将该车作为证据保存，因涉及车辆这一价值数额较大的公私财产，对当事人的财产权益产生严重影响，被告工作人员的行为违反了《行政处罚法》第37条和《交通行政处罚程序规定》第16条第6项之规定。法院判决认定被告对该证据登记保存的行政行为违法②。
(二)案件引发的思考与分析
行政机关负责人批准制度是我国传统的首长负责制的体现，是政府行政管理的一种工作机制。行政机关在履行行政职责，遇到重大行政决定或影响行政相对人权益时，由行政机关负责人审批，防止行政主体及其工作人员权力滥用。在法律、行政法规、规章等规范性文件中对应由行政机关负责人批准的情形都作了明确规定。《行政处罚法》第37条第2款证据先行登记保存的规定;《行政许可法》第42条关于延长作出行政许可决定的期限的规定;《行政强制法》第18条第一项关于强制措施实施前的批准规定，第19条、第20条第1款第2项关于当场实施行政强制措施补办批准手续的规定，第25条关于延长查封、扣押期限的规定，第32条第1款关于延长冻结存款、汇款的规定;《治安管理处罚法》第82条关于传唤的规定;《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第35条关于采取查封、扣押等行政强制措施，或者解除行政强制措施的规定;《公安机关办理行政案件程序规定》第72条关于重新鉴定的规定;《交通行政处罚程序规定》第16条第6项关于证据先行登记保存的规定等都须经行政机关负责人批准。从以上规范性文件的规定中，除了行政机关自身工作需要，对行政机关负责人批准制度的规定主要体现在限制当事人的财产、人身权利方面，也就是说在对行政相对人作出不利行为之前，应由行政机关负责人进行批准。在上述合肥旅行社诉淮南市交通局案中，被告所属单位工作人员在进行证据登记保存时，涉及行政相对人较大数额财产，未经负责人批准，由现场检查人员直接作出决定，违反了《行政处罚法》第37条和《交通行政处罚程序规定》第16条第6项的规定。法院判决认定被告对该证据登记保存的行政行为违法。应由行政机关负责人批准而未批准的行为，人民法院判决违反法定程序，对规范行政机关依法执法行为提出了更高要求，行政相对人合法权益得以维护和保障。行政机关负责人批准程序作为典型的内部程序，对其违反时，法院采取全面审查的方式认定为程序违法，并对最后的判决结果发挥了重大作用。负责人批准程序是我国法律规范和实践中典型的内部行政程序，虽然不像外部行政程序有行政相对人直接参与，对相对人的权利产生直接影响，“但它深刻影响乃至直接决定当事人的权益”［2］353。“外部效力”一词主要借鉴于德国《联邦行政程序法》第9条关于“行政程序”的定义，“本法意义上，行政程序是指当局对行政行为条件的审查、行政行为的准备和公布，或者对公法合同的缔结采取的具有外部效力的活动。”结合上述案例和本文语境，内部行政程序不仅是行政机关作出具体行政行为的内部程序，它更通过“外化”，对行政相对人的权益产生影响，具有外部效力。
二、内部程序的规范考察与思考
(一)现行规范之反思
《行政处罚法》第55条第3项规定，行政机关违反法定的行政处罚程序的，由上级行政机关或者有关部门责令改正。该规定实质上是对行政程序违法的一种行政机关内部监督机制，对于规范内部程序的运作起到促进作用。违反法定程序的效力如何，在《行政诉讼法》和《行政复议法》、《行政复议法实施条例》中都有明确规定。《行政诉讼法》第54条第2项之三规定，具体行政行为有违反法定程序情形的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。该条的规定对行政行为违反法定程序作否定性评价。《行政复议法》第28条第1款第3项之三规定，具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。同时《行政复议法实施条例》第45条又具体明确了该规定。《行政复议法》删除了原《行政复议条例》关于“具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正”的规定，进一步明确了违反法定程序的法律后果。虽然法律上明确了违反法定程序将产生的法律后果，但存在的一个问题是，对于“违反法定程序”如何界定，违反负责人批准程序，或负责人集体讨论程序、印章规定等其他内部程序是认定为违反法定程序还是程序瑕疵，对此，法律的规定不明确，也没有其他可供参考的具体标准。在实践中，正是由于这种规范的缺位，不同法院面对类似案件的解释和处理往往不同。而对于内部程序的违反不作出否定性的评价，不仅不利于规范行政机关的行政行为，行政相对人的权利也得不到有效保护。而观察其他国家和我国台湾、澳门等地区的相关做法，给我们带来了思考和处理问题的方向。
(二)相关经验之借鉴
德国《联邦行政程序法》对于行政行为的无效、程序及形式瑕疵的补正、程序及形式瑕疵所导致的后果、瑕疵行政行为的转换、违法行政行为的撤销等都作了明确规定。该法第44条规定，“行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况而明智判断为明显者，行政行为无效”［5］。法律条文虽没有对内部程序与外部程序进行具体分类，但是不影响对违反内部行政程序的行政行为效力的认定。其关于程序瑕疵与程序违法、以及瑕疵补正的规定，对于我们在司法实践中对具体行政行为作出过程中的程序认定提供了参考标准。在英国，行政机关除了依“自然公正原则”遵守程序之外，在成文法上也规定了如批准程序等实施于行政机关内部上下级之间的内部程序规则，但是法律没有明确指出违反时的法律后果，只能根据法院的解释确定，而法院在解释时采取具体问题具体分析的态度，主要根据公共利益和个人利益所受到的影响来决定［6］。该制度是法官自由裁量权的体现，在不违背法律原则和损害公共利益的前提下，对个人权益的保护应当是首要的。我国台湾地区对违反内部行政程序的效力问题则进行了具体的规定，其“行政程序法”第140条第2款规定，“行政处分之作成，依法规之规定应经其它行政机关之核准、同意或会同办理者，代替该行政处分而缔结之行政契约，亦应经该行政机关行政契约之核准、同意或会同办理，始生效力。”该法第158条第1款第3项规定，法规命令，其订定依法应经其他机关核准，而未经核准者，无效。与台湾地区的规定相似，澳门特别行政区对内部程序作了具体规定，其《行政程序法》第119条a项规定，行政行为未经核准，延迟产生效力。第137条第1款c项规定，未经核准之行为不具执行力。上述规定虽不能作为我国法院审理案件的依据，但是在具体案件的审理过程中，法院对于具体行政行为违反内部程序的认定，德国程序瑕疵与程序违法的规定，英国公共利益和个人利益受到的影响等为我们提供了分析思路。在法无明确规定违反内部程序的法律后果的英国，根据法官对具体案件中公共利益和个人利益的权衡进行解释，发挥法官自由裁量的作用。从上述我国现行规范可以看出，同样的问题是在法律上并没有对内部程序的违反作出明确规定，但决不能因此而忽视因违反内部程序而对行政相对人产生的不利后果，在不损害公共利益的前提下，对相对人合法权益的保护是法官对法律条文进行解释，对案件自由裁量的基本要求。此外，台湾和澳门的相关经验，即对于未经核准的行政行为的效力的否定性评价应作为今后我国完善行政程序的努力方向。
三、内部程序的界定与外部效力的判断思路
(一)考察行政行为的性质:授益行政行为还是负担行政行为
从保护行政相对人权益角度而言，对内部行政程序的违反不仅需考虑是否违背了法律的强制性规定，还需考虑作出该程序的基础性行政行为的性质。主要表现为以下两种情形:其一是该具体行政行为为行政相对人设定义务、限制或剥夺权益，即负担行政行为(或不利行政行为);其二是为行政相对人设定权益或减免义务的行为，即授益行政行为。行政机关作出的负担行政行为，因对行政相对人权益进行限制或剥夺，对其权益产生了重大影响，若违反法律规定的内部程序，应属违法，并应予撤销该行政行为。如上述案例中，行政机关作出证据登记保存行政行为过程中违反了《行政处罚法》、《交通行政处罚程序规定》关于“经负责人批准”的强行性规定，该认定行政机关作出的具体行政行为违法。在授益行政行为中，基于信赖利益保护原则，对行政相对人设定权益或免除义务的行为，若不损害第三人合法权益或社会公共利益的前提下，行政机关对内部程序的违反不影响行政行为的效力。如德国《联邦行政程序法》第48条第2款规定，“受益人对该行政行为存在信任，这种信任经过权衡撤回该行政行为与公共利益值得保护的，不得撤回”［7］。
(二)内部行政程序违法的认定:程序瑕疵还是违反法定程序
对于程序瑕疵和违反法定程序的界线，法律上并没有具体标准和明确的规定，法官往往具有较大的自由裁量权，但该自由裁量必须受合理性标准的指导和约束［8］。依照《行政诉讼法》的规定，违反法定程序的行政行为将产生撤销或部分撤销的法律后果，《行政复议法》也改变了原《行政复议条例》程序不足进行补正的规定，须决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法。对内部程序的违反是否必然认定为违反法定程序，理论上程序瑕疵问题的探讨能否作为法官裁判案件的指导，还需结合具体案件情况进行分析。举一案例，在益广中诉漯河市人民政府案中，法院认为，复议被申请人舞阳县国土资源局审核人签字属于行政机关的内部程序，由于行政机关的工作疏忽，审核人没有签字，属行政程序上的瑕疵，不影响行政行为的效力。根据信赖保护原则，不能因行政机关工作人员的疏忽，而撤销行政许可行为。因此法院认定被告市政府的行政复议程序合法③。该案中，法院对于程序瑕疵的认定具有合理性。行政许可作为赋予或确认行政相对人从事某种活动的法定资格或法定权利的具体行政行为，是有行政相对人参与的外部行政行为，但是行政机关在审核、准予许可的过程中，当事人并没有参与，而是行政机关内部进行，由于内部程序的不足，而导致影响行政相对人合法权益的后果。按上述行政行为的性质归类，该许可行为可认定为授益性行政行为，在不损害第三人合法权益和社会公共利益的前提下，该行政许可行为不予撤销符合行政效率的要求，同时也维护了行政相对人对该行政行为的信赖利益，因此，内部程序的不足认定为程序瑕疵，不影响行政行为的效力。与程序瑕疵相比，违反法定程序的认定较为简单。对于法律、法规明确规定需经行政机关负责人批准而未经批准的具体行政行为，对行政相对人的权益产生不利影响，限制或剥夺相对人的合法权益的，当然影响行政行为的效力。从《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的出发，为了规范具体行政行为，对于违反法律的强行性规定，损害行政相对人合法权益的行为应作否定评价。对于上述讨论的因未经负责人批准而进行证据登记保存的行为，由于该证据对行政相对人的财产权益产生重大影响，对其采取的行政行为限制了其正当权益的行使，影响行政行为的效力。
(三)内部程序外化的法律效果
有学者认为，违反法定程序的授益行政行为以不撤销为原则，以撤销为例外;违反法定程序的不利行政行为以撤销为原则，以不撤销为例外［9］。也有学者认为，“内部行政程序违法与不当，可由行政主体内部监督机制自行纠正。”［10］虽然现行《行政处罚法》第55条第3项的规定是违反法定行政程序的内部监督机制的做法，但我们也须看到《行政诉讼法》、《行政复议法》关于违反法定程序的规定。行政机关内部行政程序的违反，产生不利于行政相对人的法律后果时，往往造成相对人实体权益的损害。综合上述案例与规范的分析，我们可得出以下结论:(1)内部行政程序符合法律规定的，有效。(2)行政行为的构成必须同时具备主体、行政权力、法律效果和形式四要素，且必须同时满足主体、内容和程序合法3个要素才能构成行政行为的合法。对程序合法而言，行政行为必须符合法定的方式和形式、按照法定的步骤和顺序作出，否则将影响该行政行为的合法性［11］。行政机关工作人员未经负责人批准或未经集体讨论而作出的行为，实际上并不具备行政权力要素，也不符合法定的步骤和顺序的程序要求。因此，该行为欠缺了行政行为成立的必备条件。如上所述，授益行政行为是对行政相对人的权益产生有利影响的行为，在不损害第三人和社会公共利益的前提下，基于保障行政相对人对该行政行为信赖利益的需要，可认定内部行政程序有瑕疵的授益行政行为有效;而对于负担行政行为，其对行政相对人的权益产生的是不利影响，不论是设定义务还是消灭权利的行为，都必须严格按照法定程序，具备行政行为的各要素进行，防止行政权力的恣意和滥用，因此对于内部行政程序有瑕疵的负担行政行为，若缺乏行政行为成立的必备条件，则该行为无效。(3)内部行政程序违反法律强行性规定的授益行政行为，在不损害第三人和社会公共利益的前提下，有效;内部行政程序违反法律强行性规定的负担行政行为，无效。
四、结语
判断内部行政程序的效力问题，主要以是否“外化”产生外部法律效果为依据，即通过“外化”对行政相对人的权益产生影响;同时，关键在于司法实践中，法官对法律条文的解释和自由裁量的限度运用。不管对内部行政程序的效力如何认定，都应以规范行政主体的行政行为，规范公权力运行与保障行政相对人的合法权益为着眼点和立足点。即对行政行为性质不同作具体的分析，授益行政处分只要在不损害第三人和社会公共利益情况下即使内部行政程序存在瑕疵或违反法律规定，但基于行政相对人对该行政行为的信赖也可认定有效;反之负担行政行为，只要内特色农业论文部行政程序存在瑕疵就应认定无效。未经负责人批准的行政行为只是诸多内部行政程序之一，行政机关对其他内部程序的违反如何认定，效力如何等问题值得进一步探究。
作者：周琳 单位：山东大学
