一、取消和下放行政审批项目核准权限的系列政策简述
2013年10月8日，国土资源部办公厅发布了《下放部分建设项目用地预审权限的通知》（国土资厅发〔2013〕44号），其中下放备案类项目用地预审权限规定，按照投资管理权限规定原相应需报部用地预审的备案类项目（含《决定》包括的核准类调整为备案类的项目），由省级国土资源主管部门预审。各地要严格依据有关法律法规和《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）等规定，规范程序，严格把关，加强监督监管。2013年11月15日，环境保护部发布了《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》，涉及轻工行业中制盐项目，印钞、造币、钞票纸项目以及《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）1亿美元及以上鼓励类、允许类项目下放到省级环境保护部门审批。2013年12月2日，国务院发布了《关于发布政府核准的投资项目目录（2013年本）的通知》（国发〔2013〕47号），明确指出企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。法律、行政法规和国家制定的发展规划、产业政策、总量控制目标、技术政策、准入标准、用地政策、环保政策、信贷政策等是企业开展项目前期工作的重要依据，是项目核准机关和国土资源、环境保护、城乡规划、行业管理等部门以及金融机构对项目进行审查的依据。对于钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业的项目，国务院有关部门和地方政府要按照国务院关于化解产能严重过剩矛盾指导意见的要求，严格控制新增产能。2013年12月28日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、银监会联合发布《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》（发改投资[2013]2662号），要求各级发展改革委、城乡规划、国土资源部、环境保护部等部门和金融机构要简化审核内容、优化流程、缩短时限、提高效率，实现放管并重、上下联动、纵横协管。根据以上通知精神，至此企业投资制浆造纸项目，除钞票纸项目由中国人民银行核准以及《外商投资产业指导目录》中有中方控股含相对控股要求的总投资（含增资）3亿美元及以上鼓励类项目，总投资（含增资）5000万美元及以上限制类（不含房地产）项目由国务院投资主管部门核准外，均改为备案制。
二、对我国造纸工业的影响分析
目前我国造纸工业增速下降，产能出现结构性、阶段性过剩，效益下降，亏损面持续增大，流动性资金严重不足，投资观望心态加重；同时各大型公司在国内投资战略布局基本完成，今后几年不会出现大的新增产能投资增长，投资重点将转入技改和生态建设阶段；近年持续旺盛的生活用纸和特种纸生产线投资也将会逐步停滞，各种大宗产品产销关系将步入盘整状态；落后产能淘汰进程可望将在今后几年快速进行，行业自净能力有望提高；制盐项目备案制，以及热电、变性燃料乙醇项目下放审批权限为造纸企业拓展化工和能源业务，并为与相关产业形成紧密的战略合作提供了有利条件，有望形成制浆造纸-化工-生物质能源-热电联产产业大循环圈。企业投资纸浆项目改为备案制，为制浆造纸项目真正步入科学决策、自主投资提供有利条件，可最大限度减少以往项目投资存在的诸多隐性风险。体现在：
1.促进投资优化组合，提高投资效率
以往制浆造纸项目要获得批复，要经过诸多复杂的环节，耗费企业相当多的精力，即使是国家一直倡导实施的林浆纸一体化项目，要获得核准，也需要十几个专题报告和多个重要附件，许多项目要历经几年反复论证和上报才能获得最终批复，导致实际实施后市场环境与申报时完全不同，无法获得预期效果，所以投资者为获得项目可批性，节省项目审批环节而费尽心思，“报小上大”、“分期上报”等现象环生，出现了众多为报批而建设的项目，无法做到科学决策，投资优化余地小，不合理投资和无效投资项目也不少见；更可怕的是项目建设与市场规律严重脱节，重复投资和集中爆发性投资不断涌现，投资效率低下。所以改为项目备案制，企业自主决策空间较大，有利于项目建设与市场态势相适应，可以减少这一弊端。
2.有利于企业规范投资，规范运行，便于社会监督
过去为了满足扩张和融资要求，项目需要尽快实施，许多项目为绕开国家审批环节，大都选择在地方备案，造成已实施的许多项目在规模和内容上与批文要件不符，不仅导致项目投产后无法正常验收，同时许多企业在公开披露投资信息时也未能做到真实反映，不合规的投资伴生不规范运行，这一现象在许多地方频频出现，不利于社会监督，其结果是项目建设无法获得公众的普遍认可，纠纷不断，运行合规性受到严重质疑。下放审批权限，执行备案制，本着项目同级同批原则，地方发展改革委、国土资源部、环境保护部、安全生产监管等有关部门将肩负切实履行职责、加强监管的重任，对不合规的项目要依法及时制止。地方监督力度有望获得质的提升，促使企业合规投资和规范运行，接受社会监督。
3.有利于投资信息透明，便于行业指导和宏观调控
改为备案制，尤其是对外商投资项目，是具有深远影响的利好政策，有利于外商如实报道投资信息，也极大地消除国内造纸企业对于披露投资信息的顾虑，提高造纸工业投资信息披露的真实程度，预计企业投资项目信息披露会更准确，更透明，也便于行业协会和相关机构汇总真实信息，有利于提升行业协会和商会的指导能力，促进造纸工业自净能力的提升，并适时为国家宏观调控提供依据。企业也能及时获得调整发展战略的时机，优化投资，避免重大投资损失，有利于行业可持续发展。但需要特别指出的是，虽然我国造纸工业自改革开放以来持续快速增长，整体技术装备水平大幅度提升，污染防治措施日趋完善，但我国造纸工业污染问题在社会上的负面影响长期以来未能全面扭转，企业运行状态和工程建设从提出之日起，就会备受社会关注，环保治理能否获得公众普遍认可一直伴随着造纸工业的发展。2013年11月15日，环境保护部发布了《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》，年产10万t及以上纸浆项目未能下放到省级环境保护部门审批，仍由环境保护部直接审批，这也说明环境保护部对造纸企业尤其是制浆项目的污染治理问题缺乏信心，需造纸界特别是制浆企业高效农业论文仍需加倍努力，加强环保治理工作的实施。
作者：王蘅 陈奇志 单位：中国中轻国际工程有限公司
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