1矿业权重叠的原因
1）矿种本身分布的复杂性。矿产资源具有和土地资源存于一体的特征，矿业活动就是将矿产资源从地层中分离出来，而矿产资源多种多样，并且都以伴生、共生以及上下地层等方式存在于地层中，这种自然属性使得矿业权重叠这个问题不可避免［1］。2）我国矿业权设置方式的单一性。目前我国矿业权设置在法律上是依照矿产资源种类来划分的，区块划分主要还是按照平面区域来划分矿区范围，而无法做到对地下的地层结构和资源状况有完全精确的掌握，当同一区域内可能存在多种矿产资源时，就可能产生多个矿业权，因而产生矿业权重叠的问题。3）管理体制的低效率。在我国，目前矿产资源实行分级管理，不同矿种的探矿权和采矿权的审批登记部门是不同的。我国的探矿权实行国家、省两级管理，即二级审批登记。同时，采矿权实行国家、省、市、县四级管理，即采矿权实行四级审批登记。这种分类层级管理矿业权的模式，行政效率较低，是造成矿业权重叠的因素之一。
2矿业权重叠的相关法律问题分析
2.1地表土地使用权冲突问题虽然不同的矿种在地壳中分布的形态、层次不完全相同，但对矿产的勘探、开发往往都需要在地表进行施工建设和开采活动，如在地面钻井、铺设管线、修建水电设施等。当两个以上矿业权人需要在同一个区域内进行施工建设或开采活动时，就会导致土地使用权的冲突。此种冲突基于同一时间段内对同一地表的占用需要，原因在于不同的矿业权人基于勘探、开采的需要，都对同一地表进行使用而发生冲突。解决的途径在于根据矿种性质的不同协商、仲裁或其他有权机关决定矿业权形式的先后顺序；或者在可能的情况异地进行勘探、开采活动。但在实践中存在优先使用权的情形，即一般情况下先占用土地并使用者具有优先使用土地的权利。2.2地下通过权冲突问题矿产开采活动，对于土地的作用往往都是立体性的，矿业勘探、开采活动往往都要从地表逐步深入地下。因此，在行使下层矿种矿业权时，必须借助上层矿种矿业权才能得以实现，下层矿业权必须在上层矿业权区开凿井隧，从而实现其“通过权”。此时，可能会因为“通过权”的行使产生冲突。地下通过权冲突从法律角度上来分析，不限于两个方面的具体法律关系。一是矿产开采行为对其他矿业权的侵害，即一方的开采行为是否损害其他矿产资源。如煤炭的开采会破坏煤层气，页岩气的开采过程中也可能顺带将常规油气进行开采，但一般来讲，煤层气的开采不会对煤炭造成大的破坏，常规油气开采不会顺带将页岩气开采出来。这种冲突的解决可通过将同一区域相互有影响的几种矿产资源的矿业权归属同一主体，责令其进行综合开发，或者不同的矿业权人根据矿种性质的不同，制定合理的矿种开发顺序，避免一种矿产的开采给其他矿种造成损害。二是多个矿业权人的勘探、开采行为之间的妨碍问题，即使同一区域内不同矿产的开采不会对其他矿产造成破坏，但并不意味着这多个矿种可以同时进行开采。如煤炭的开采和天然气的开采之间一般并不会相互破坏资源，但这二者如果在同一区域进行开采则可能产生巨大的相互妨碍和安全隐患。如对地下状况不清楚，井位处于采煤坑道上方，则可能发生重大安全事故，或由于地下正在进行采煤作业，不得不选择其他地方进行油气开采而增加成本或达不到应有的开采效果。2.3两个及以上的矿业权人在勘探和开采过程中造成同一区域内不动产所有人和使用人损害时的责任问题当损害由两个以上的矿业权人的责任原因而发生时，很难确定是谁的责任或各自责任的大小，从而导致相关矿业权人倾向于互相推诿。同一区域存在多个矿业权人，各自在进行勘探、开采活动，当某一方发生损害时，可能出现无法确定是其自身原因还是其他矿业权人的行为所造成，当第三方因为矿产的勘探、开采活动而受到损害时，可能出现无法确定是哪一个矿业权人的或哪几个矿业权人的行为共同造成的，各自的责任大小很难界定的状况。如在矿区发生了环境污染，废水导致鱼塘鱼苗死亡，则多个矿业权人势必指责对方，推诿自己的责任，受害人也很难确定其具体的因果关系。这样不利于受害人的权利得到有效救济和纠纷的解决，使矿产资源的勘探、开采活动受到影响。当第三人因矿产的勘探、开采行为受到损害的，有责任的矿业权人应当主动承担起相应的责任，没有责任的矿业权人应做好证据保全工作。当没有谁愿意承担责任，又无法证明是哪一方地责任的情况下，多个矿业权人很有可能要依法共同承担责任。所以每个矿业权人在勘探、开采活动中要做好必要的安全防范，遵守环境保护的规定，同时要有证据保全的意识。
3油气生产企业解决矿业权重叠的应对措施
3.1矿业权重叠防范性措施矿业权重叠防范性措施的实质是避免产生矿业权重叠的措施。由于目前就油气生产企业而言还没有严格意义上的矿业权重叠，所以目前是属于采取防范措施，避免矿业权重叠产生的状况。1）加大对区块内页岩气的勘探工作，探明页岩气的分布、储量，加强对页岩气资源评价，摸清页岩气资源潜力，论证其开采所需技术条件、资金及开采价值，企业制定页岩气开采策略提供强有力支撑。2）协调区块内常规油气和页岩气之间的开发，对既有页岩气，又有常规油气资源，但页岩气不具备开发条件的区块，优先开发常规油气。3）对区块内具有开发价值的页岩气区域应当优先投入开发，通过优先投入开采来避免国家对该区域页岩气矿业权的通过竞争性出让给其他主体。4）积极探索建立对页岩气矿业权勘探、开发的机制。通过各种合作，引进资金、技术、管理进行页岩气的开发，页岩气的开发所需资金大，技术要求高，周期长，因此要积极通过各种合作，引进资金、技术、管理来加大对页岩气的开发。对具有开发价值的页岩气区块优先投入开发。5）如果出现现有区块内页岩气矿业权被国家通过竞争性方式出让，在可能的情况下应尽量竞买成功。3.2矿业权重叠补救性措施矿业权重叠的补救性措施实质是矿业权重叠后，由于不同矿业权人没有处理好矿业权相邻关系，而采取的控制或消除不利影响的措施。结合我国目前矿权重叠处理实践和研究，油气生产企业油气矿业权如果与其他矿业权产生重叠，可以采取的补救性措施有以下5种方式。1）矿业权人一方退出方式。在矿业权重叠区域内，通过协商、裁决或整合等方式，保留单一矿业权，保留矿种矿业权人给其他矿种矿业权人以补偿。包含主动退出与裁决退出两种。矿业权人一方主动退出。为保障重要紧缺矿产的供给，企业间签订协议，一方矿业权人主动退出矿业叠置区域。由于涉及到利益问题，该模式应用得较少，在退出补偿问题上争议较大，往往需要权威的第三方组织协调。2）矿业权人协议互不干扰方式。矿业权人双方本着双赢互利、共谋发展的原则，共同制定重叠矿种勘查开发安全施工技术规范，签订互不干扰勘查开采施工、保障安全生产作业协议。双方建立资料共享机制，相互提供矿山与钻井资料，调整各自的勘查开发布局，独立进行勘查和开发。该方式是当前处理矿业权重叠的主要方法，关键在于安全技术标准和协议标准的制定与协商。3）联合勘探开发方式。在矿权重叠区，矿业权人相互配合，共同投入资金、联合勘探、共享成果资料、分别申报储量，联合开发利用，节约勘查开发成本，实现共赢。与矿业权人协议互不干扰方式相比，联合勘探开发方式中矿业权人双方合作与配合的程度较高。该方式在山西省三交地区的煤炭与煤层气重叠问题上运用得比较成功，又称“三交”方式。“三交”方式主要是将煤矿首采区年限与煤层气井服务年限相结合，在煤矿排采瓦斯的不同阶段采用不同的开采方式，实现煤层气地面抽采与煤矿瓦斯排采的有机结合。由此，形成采气采煤协调发展的开发方式。这种方式值得油气生产企业以后在处理自有区块内矿业权重叠问题时借鉴。4）产业一体化方式。在矿业重叠区块，由某种矿产的矿业权人同时成为该区域内其他重叠矿产的矿业权人，或者通过整合、流转的方式实现重叠区域矿业权人归一化。这种方式主要适用于相关性较强或者共伴生的矿种重叠。油气生产企业可采取措施使矿业权重叠区块矿业权归一化，按照产业一体化方式，综合采矿。5）“探—转—还”方式。重叠区域的矿业权人通过协商，一方承诺在一定年限内，在重叠区进行勘查开发，并逐步缩小矿业权的范围，当探矿权转为采矿权时，开发生产集中在较小的区块进行。到承诺期限时，承诺方完全退出重叠区域，将重叠区块交还给另一方进行勘探开发。该方案适合生产开发时布局集中在较小范围，且先开发利用对后开发的矿种的开采生产不会产生重大影响的矿种。在我国目前主要应用于铀矿与煤炭重叠问题的处理中。结合油气矿产的特点，油气生产企业也可借鉴采用。
4结束语
通过对矿种重叠、矿业权重叠成因及其相关法律问题的分析，提出了解决矿业权重叠的防范性和补救性两大类措施，确保了油气生产企业油气勘探、开发的顺利进行。
作者：马欣 谭箭航 马蕊华 罗莎 单位：中国石油西南油气田公司天然气经济研究所 中国石油西南油气田公司法律与股权管理处 中国石油川庆钻探工程公司钻采工程技术研究院 中国石油西南油气田公司输气管理处
