摘要：粮食问题是我国经济社会发展所面临的首要基础问题，保障粮食安全对保障国内经济安全具有重要意义。经济法在维护市场秩序、克服市场失灵方面具有得天独厚的优势，文章指出应当从经济法维度对粮食市场运行加以规制。应当加快制定粮食安全综合性立法、健全法律政策体系、加大农业资金投入和健全粮食市场供销体系，维护我国粮食安全。
关键词：粮食安全；经济法；市场；保障
1粮食安全概述
联合国粮农组织在1974年世界粮食大会上提出：“粮食安全是人类目前的一种基本生活权利，即保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。1983年4月，联合国粮农组织原总干事爱德华•萨乌马提出了粮食安全的新概念，丰富了粮食安全的内涵，即“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食物”。国内学者对粮食安全的分析主要从粮食总产量波动指数、粮食自给率、粮食储备率、按人口平均的粮食产量、低收入阶层的粮食保障水平等多项指标着手。对一个国家或地区而言，粮食安全是粮食供需平衡的延伸，一般用供需平衡分析后的粮食净进口（或粮食自给率）来测度。广义而言，粮食安全不仅包括全球、国家、家庭以及个人等多个层面上的粮食可获得能力，也包括营养安全。全球及国家的粮食安全与国际、国内的粮食生产及贸易息息相关，而家庭及个人的粮食可获得能力和营养安全则与家庭和个人的可支配收入存在密切联系［1］。本文所关注的粮食安全以粮食流通安全这一视角为重点，根据其效用价值分析，在从生产环节向消费领域转移的过程中，历经粮食的收购、储存、运输、加工、销售等环节，将这些环节有机地联系在一起就构成粮食流通［2］。粮食流通作为粮食生产与消费的联结点，在保证粮食有效供给和稳定粮食价格方面起着无可替代的关键作用。
2运用经济法保障我国粮食安全问题的必要性
2.1粮食安全事关国计民生
粮食安全是国家经济安全的重要组成部分，是事关国计民生和社会稳定的主要问题。关于粮食的属性，理论界目前还存有争议，一种观点认为：在市场经济条件下，粮食的本质属性就是商品属性，它与“其他一般商品没有什么不同，都是价值上同质并有不同使用价值的商品”。另一种观点认为：粮食业是弱质产业，粮食是公共物品，具有非竞争性和非排他性的特点，因此，市场那只“看不见的手”买不到粮食安全，粮食市场容易失灵，政府必须矫治和弥补。本文认同第二种观点，粮食作为每个人每天所必需的商品，在具有价值和使用价值的同时，其价格的涨跌和供需的变化对市场和社会稳定的影响远远大于其他一般商品，因此粮食安全需要国家运用法律对粮食市场进行干预。
2.2我国在粮食安全问题上法律体系尚不完善
首先，粮食安全立法严重滞后于保障粮食安全的现实需要。一是有关粮食安全的立法数量过于稀少。目前我国在粮食管理方面只有《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部条例，而有关粮食安全整体的粮食生产、粮食流通和粮食消费方面的立法只见于少数法律具体条文之中。二是立法效力层次较低。《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》属于法律效力体系中的行政法规范畴，在整个立法效力体系中属于第三级别，粮食安全立法效力层次不高，既不利于粮食安全法制的整体建设，也不利于粮食安全的整体法律保障。其次，粮食安全立法易受国家粮食政策变化的影响，稳定性较差。1998年，国务院为贯彻落实好“三项政策，一项改革”，加强粮食收购市场管理，规范粮食市场秩序，颁布了《粮食收购条例》，但是随着粮食购销市场化改革进程的加快，仅仅实施3年，《粮食收购条例》就因带有很强的计划经济色彩而导致很多问题难以执行，2003年《粮食流通管理条例》的颁布实施正式宣告了《粮食收购条例》的废止。1998年颁布的《粮食购销违法行为处罚办法》也同样没有摆脱被废止的命运。由此可见，我国粮食政策在某种程度上讲已经占据决定我国粮食生产和市场流通方向的主导地位，而这种主导地位对于我国粮食安全法制化进程无疑是极为不利的。
2.3政府宏观调控体系不健全，需要经济法加以引导
首先，由于国有粮食企业在计划经济时代所具有的特殊地位，在我国粮食市场仍具有举足轻重的地位，享受着其他主体无法享受的特殊优惠待遇，同时由于其存在政企不分、管理不善等问题，导致了粮食流通主体的单一性和缺乏竞争；其次，由于中央与地方事权划分不明，地方之间封锁严重，加之市场体系不健全，导致宏观调控政策难以落实，从而出现宏观调控乏力的局面。而经济法在克服市场失灵方面有其内在的优势：首先，经济法可以直接对市场主体的私权进行限制，通过强制性手段实现信息分布的均衡以及有效的市场竞争，国有粮食企业作为市场主体之一也应当纳入经济法调整的范围，从而实现粮食国有企业与粮食私有企业的竞争公平；其次，经济法可以对市场主体的利益结构进行调整，从而使经济人在进行决策时做出既有利于自身又有利于社会的选择；最后，经济法所具有的公共利益优势和远视优势还可以抑制市场主体的盲目自利和“短视”弱点，从而使市场健康、有效地运行。
2.4市场调控有利于保障粮食市场流通体系平稳运行
列宁曾经说过：“粮食问题是一切问题的基础。”可见，粮食问题在一国社会经济发展中占有重要地位，它关系到人类最基本的生存问题。粮食作为人们每天所必需的基础消费品，与国家经济安全紧密相连，保证必要的粮食产量和粮食储备，保证粮食在市场中的正常流通，是国家经济安全的重要保障。粮食流通体系在我国市场经济环境下的平稳运行，不仅事关市场体系运转的稳定高效，对我国经济安全也具有全局性影响。
3粮食安全在经济法维度上的保护
3.1健全粮食安全问题的立法
尽快制定粮食安全问题综合性立法，使保障粮食安全问题有法可依。目前，保障粮食安全的法律条文仅散见于《土地管理法》《农业法》《水利法》等单行法律以及国务院制定的《粮食流通管理条例》等行政法规之中。2012年2月，我国首部《粮食法（征求意见稿）》面世并向社会各界征求意见，该征求意见稿规定：国家实行宏观调控下市场调节粮食生产、流通、消费活动的管理体制，粮食收购、储存、加工、运输、批发、零售等领域对社会开放，粮食行业组织应当加强行业自律和服务，维护粮食市场秩序，这在一定意义上起到了粮食安全的综合性保障作用。《粮食法》作为保障粮食安全的综合性立法，如获通过，将是我国在粮食安全法制化进程上迈出的重大一步，也是完善粮食安全法律保障体系、进一步保障粮食安全的新契机。
3.2建立长期保障粮农利益的法律和政策体系
（1）完善耕地保护法律制度。耕地是粮食生产的基础，耕地面积决定了一国潜在的粮食生产能力。近几年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，越来越多的城郊耕地被城市化浪潮淹没，成为工业用地或房地产用地。大量征用农业用地，无节制地蚕食不可再生的耕地资源，不仅将严重影响城市的可持续发展，最终也将威胁我国的粮食安全。因此在城市化进程中要采取有力措施，保护好耕地。从现行《土地管理法》出发，首先应当控制政府供地的总量，严禁任何单位和个人违法使用农民集体土地进行商品房开发，严禁违法下放土地审批权，进一步完善土地储备制度，增强政府对土地市场的调控能力；其次应当明确土地的所有权，改革现行的土地征用制度，《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”由于“农民集体”是一个虚幻概念，在实际工作中土地产权主体往往变成农村集体经济组织或乡（镇）政府［3］，从而使地方政府在征用土地的时候钻了法律的漏洞，导致土地强制征用的合法化。要改变这种现象，建议在法律条文中明确规定土地所有权人为农民集体，规定农民为具体受益人，同时把现行强制性的行政征收行为转变为市场购买行为。（2）完善粮食补贴机制。国际农业发展的规律表明,在进入工业化中期阶段以后,粮食安全与增加农民收入的关系问题是需要协调处理的重要问题［4］。粮食补贴在稳定和刺激农业发展、增加农产品产量和保障粮农利益方面具有促进作用。要确保粮农利益的实现，就必须完善粮食补贴机制：首先，应当稳定目前以综合性收入补贴、专项补贴和最低收购价政策为主要内容的粮食补贴政策体系，使粮食补贴政策体系兼顾农民增收和保障粮食供给的双重要求；其次，逐步建立综合性收入补贴与农产品价格的联动机制，根据国家财力增加综合性收入补贴的资金规模，逐渐把补贴标准与粮食价格变化联系起来，提高补贴标准，缩小粮农与其他产业劳动者之间的收入差距。（3）发展社会化服务，加强宏观调控，优化粮食生产流通环境。要保证粮食产量的稳定增长，政府必须为农民排忧解难，提供社会化服务以提高粮食生产效率和效益，包括及时提供可靠的市场服务信息，提供农用生产资料服务、科技服务、收购和销售服务以及加工、储运服务。同时政府应当加强对农业生产资料市场和农产品市场的监管，加强宏观调控，杜绝各种乱涨价、乱收费行为，控制化肥、农产品种子等农业生产资料价格的过度上涨，以优化粮食生产和流通环境。
3.3加大农业生产资金投入以促进农业产业升级转型
长期以来，我国粮食生产方式限于农户单户个体运作模式，农业生产科技含量低，抗风险能力较差，且无法实现规模效应。这一长期历史现实导致我国粮食生产能力一直未能达到完全满足我国粮食供求关系的状态。因此在我国耕地面积有限、气候条件多变的情况下，要改变这种状况、提高粮食生产能力，只有从提高农业科技水平入手，通过加大农业生产资金的投入来发展高科技的现代化农业，促进农业粗放式经营向集约式经营的转变。
3.4健全粮食市场供销体系
（1）推进国有粮食企业改革，发挥国有粮食企业市场主渠道的作用。中国传统的国有粮食企业是为适应高度集中的统购统销体制的计划经济而建立起来的，其主要缺陷在于：企业行政机构化；产业封闭化；组织形式非法人化；外部管理非法制化；收入分配平均化［5］。建立现代化粮食企业，应当从推进粮食购销市场化、建立现代企业制度着手。（2）鼓励各种经济成分的粮食企业进入市场参与平等交易。无论是从资本量、社会关系或是市场运作能力上看，个体粮商、私营企业与大型国有粮食企业都存在很大差距，在市场竞争中处于弱势地位，因此政府应当在政策上对粮食市场体系的新参与者加以倾斜，以保障弱势企业的健康发展。（3）推进区域性粮食物流中心建设，提高粮食流通现代化水平。现行的粮食物流体系建设和物流管理办法缺乏市场化机制，制约了粮食流通的发展。改善粮食流通条件，提高粮食流通水平应从以下两个方面着手：①推进区域性物流中心建设，通过对现有的仓储、加工、批发和信息资源的整合和重组，加快区域性粮食物流中心的发展。在各大粮食主产区和主销区间形成从中心粮食批发市场、批发市场、集贸市场到连锁店的粮食流通体系，物流中心的形成将大幅度提升主销区粮食流通业的产业层次和资源配置效率。②提高粮食物流的技术水平，加大对粮食物流前沿技术的研发力度，注重引进先进的粮食物流技术以提高我国粮食物流技术水平。同时加强粮食物流的基础设施建设，以更好地应对可能出现的由灾害导致的粮食减产等粮食安全问题。
4结语
粮食安全问题作为事关我国经济安全的基础性问题，围绕其进行全面的法制化和政策性努力实属必要，不仅是保证我国社会稳定的要求，也是我国市场经济体系良好运行的法律和政策保障。而探讨以规范市场运作体系、克服市场失灵为主要目的经济法对粮食市场运行的规制，在粮食生产流通全面市场化的今天，也是粮食安全法律保障的一个新思考方向和新趋势。
参考文献
［1］茅于轼，赵农.中国粮食安全靠什么———计划还是市场［M］.北京：知识产权出版社，2011.
［2］王耀鹏.中国粮食流通财税金融支持政策研究［M］.北京：经济管理出版社，2012.
［3］肖顺武.论耕地保护法律制度之完善———基于粮食安全视角的解析［J］.西南政法大学学报，2006（4）：59-64.
［4］姜长云.关于我国粮食安全的若干思考［J］.农业经济问题，2005（2）：44-48.
［5］农业部软科学委员会办公室.粮食安全问题［M］.北京：中国农业出版社，2001.
作者：潘兴颖 单位：西南政法大学经济法学院
