一、筹集适量的投入（财政）资金
人们普遍认为，生态保护的难题是治理资金投入不足，治理速度缓慢。以贵州省为例，现在以每五年治理水土流失一万平方公里的速度，全省完成初步治理还要30年[1]。对于生态环境复杂的西部地区来说，生态建设任务艰巨，许多生态建设项目都是长期、长效工程，涉及的范围较宽、较广，资金需求的缺口很大。显然，生态治理需要提速，至为关键的是必须增大资本的投入。因而，筹集地方政府的财政资金，保证生态资源保护之需，是发挥国资生态保护功能的实施路径之一。筹集地方政府的财政资金，需要加强国有资源经营收益的管理。而加强国有资源经营收益的管理，即是盘活现有的国有资本存量，用其增值投入环境保护，扩大国有资本投资的范围。资源性国有资本的增量再投入，可以使资源消耗的自身补偿形成一个良性的周转和循环体系，不仅有利于实现自然资源和环境的保护，有利于人类的生存和繁衍，而且有利于国有资本的保值增值，达到经济效益、社会效益和环境效益的统一，使资源开发、保护与经济发展同步，进而促进社会的可持续发展。由于生态资源属于国有，对资源的开发是垄断的，资源开发的收益主要被中央政府和企业获得。而资源开发地的政府不仅收益获得不多，反而要承担巨额的公共服务成本和资源环境损失。造成了当地政府财政收支的困难，不利于生态文明建设和资源的保护。为此，应建立中央和地方政府国有资源收益分配的合理机制、体制，提高地方政府在国有资本收益中的分成比例。同时，中央政府还应从企业上缴的利润中拨付一定比例资金，为资源开发地政府留有适量的环保资金。另一方面，本着事权与财权统一的原则，承认地方政府在资源上拥有的所有权，给予资源所在地政府在经营收益上的“特权”，让他们分享一定的资源开发收益，用于补偿资源保护的成本。总之，合理划分中央收益和地方收益，符合国有资源“国家统一所有，政府分级管理”的原则。在资源种类、分布和环境状况存在差异的各个地区，只有充分考虑国有资源收益使用的实际需要，才有利于调动地方政府在资源环境保护中的积极性和筹资需求[2]。
二、建立生态保护资金的财务监管体系
建立生态保护资金的财务监管体系，是保证国有资本生态保护作用发挥的必要条件。生态保护资金财务监管体系是指在目标明确、效益突出的原则下，建立起来的国有资本投入、使用、评价等一系列的制度安排以及监管手段和方法的总和。在生态资源保护的实践中，一方面存在生态保护资金严重不足的问题，而另一方面又存在资金的使用效率低下问题，导致国资生态保护功能的弱化。鉴于此，生态保护领域的国有资本的财务监管，既要监管存量资本运营中的收入、成本、效益等状况，更要监管增量资本的投入规模、投入方向及投入效果。即是监管增量资本运动中所涉及的各种财务关系，处理好此过程中利益相关者的各种矛盾。具体包括严格执行项目资本投入预算，资金使用监督和使用结果的绩效评价，以及使用不当的查处和损失责任追究，进行财务动态监测和分析[3]。
1.严格执行项目资本的投入预算
近年来，生态保护资金主要来自于各级政府财政预算的专项拨款，虽然此项资金的数额逐年呈增长态势，但资金使用效果却难以满足环境保护的需要，存在有限的资金使用效率低下、浪费抛洒，以及环保资金下拨不及时，资金被闲置或者被挤占挪用等状况。按照现行的管理办法，环境保护专项资金在使用过程中，虽然对用途和支出范围做出了规定，但没有系统的支出标准，对每一项的支出规模也控制不严，导致执行中随意性较大，财务监督流于形式。相关管理部门对资金管理束手无策，对资金使用监测不力，从而难以保证专项资金的使用效益。由于国有资本的运行目标具有多元性，通常受到政治环境、宏观经济政策等因素的制约。并且这些目标不是由国有资本自身确定的，而是由外部（政府）确定的。这些目标既有经济目标，又有非经济目标，甚至不同目标之间存在着严重矛盾。这样不仅会导致国有资本使用方向的临时调整，专项资金不能专用，以至于纳入各级政府预算计划的支出不能严格执行，财政预、决算差异较大，同时也产生了难以合理对国有资本在生态资源保护领域运行效率的评价、考核等问题，从而也缺矢了相对明确、统一的衡量标准。作为国有资本财务监管方式与手段之一，严格执行各个项目下各层级的资本投入预算，对于解决资本的有限性与使用的低效问题十分必要，其主要作用在于：一是有利于推动国有资本优化配置。严格执行项目资本的投入预算，便于对国有资本经营统筹规划。通过有计划地组织政府资本性投资，对资本存量和增量、资本配置及资本收益进行筹划与谋略，有效控制、引导国有资本的投资方向，推动国有资本的有序流动和优化组合，才能提高国有资本的使用效益，二是最大限度地减少“道德风险”。严格执行项目资本的投入预算，有利于加强国有资本使用过程的监督和管理，避免国有资本流失。因为按照项目预算内容重点考核生态保护项目的财务效益状况等，形成国有资本预算执行与审核监督的动态系统，保证国有资本的安全运作，才能提高国有资本的使用效益，三是保障项目预算的权威规范作用。项目的资本预算是考核生态保护计划执行的依据，也是对国有资本使用进行管理的重要手段。而严格执行项目资本预算，才能实现项目预算建立的初衷，才能客观、公正地对国有资本营运绩效进行考核，评价，反映和监督国有资本使用情况，并有效合理地进行相应的调整和运筹，才能提高国有资本使用的效益，
2.建立国资使用效率的财务评价监督体系
开展对各级政府生态环保质量与资金使用效率结合的考核评价，是加强国有资本财务监管的另一个方面，它是政府职能作用发挥的重要依据和基础，它将有助于实现政府公共品的生产和提供。改革开放以来，虽然我国政府曾多次出台和调整国有资本绩效评价体系，已建立起较为完善的经营性国有资本业绩评价体系，但更多是针对经营性国有资本，缺少对资源性国有资本的业绩评价，缺少对生态资源保护领域国有资本投入的业绩评价的制度安排。尽管已对生态环保质量采取了政府主要官员的问责制，在一定程度上强化了人们生态保护意识和责任的，但长期以来所形成的行为模式的改变仍有很长的路要走，一些规范的操作程式尚未建立，难以实施有效的监管，缺少对资金使用相关的财务考核和评价。这就需要依靠有效的制度安排，完善激励与约束机制，才能确保出资人权利的正确行使和所有者权益不受侵害。目前，应紧密结合生态保护的战略规划，建立国资使用效率的财务评价监督体系，将生态保护质量与资金使用效率作为相关部门负责人的年终业绩纳入考核，对资金使用不当进行查处和损失责任追究，并进行财务动态监测和分析，同时接受社会中介的审计监督，使之适应于经济社会的发展变化趋势。
三、确立统一监管与专业监管结合的监管主体
监管主体即是监管行为的发出者。作为监管对象的资源性国有资产，长期以来一直由政府充当监管主体，在其内部又分专业分部门履行监管职责。改革开放以来，虽然更新了许多传统的监管方式和方法，但这种靠政府授权、职能部门分割管理的格局仍未打破。政府各部门“分龙治水”，很难适应新的形势。国资委监管之外的资源性资产，按资产的种类和用途分属不同的专业部门管理，其所带来的问题为：一是监管要求不同、标准不高。同为资源性国有资产分属不同的监管部门，监管标准、监管要求不尽相同，监督力度不平衡，各部门监管效益不高或相关性不大，难以形成政府的监管合力，监管工作难以奏效。二是监管成本增加。资源性国有资产分属不同的监管部门，管理链条冗长，信息不对称，部门之间沟通不畅，容易各自为政。既增加监管成本，产生资源浪费，又形成监管缝隙和真空，降低监管成效。尤其是某些市场需求旺盛的资源，受供需矛盾的影响，寻租行为无孔不入。三是不利于资源的合理配置。批准权限分头行使、缺乏统一规划和统一的具体步骤来安排开采和使用自然资源。各部门往往从自身角度考虑而乱用批准权限，争夺资源和权力的现象经常发生，使自然资源受到大量和多次的开采，自然资源的消耗量持续大于再生量，导致了自然资源的大量流失。鉴于监管主体分散所带来的诟病，我们可以参考国外资源性国有资产管理的做法，通过比较和分析找到规律和共性，用以指导资源性国有资产管理实践。目前，发达国家对资源性国有资产管理的主要特点在两个方面：一是都有专门的资源资产管理机构。比如美国内政部、俄罗斯自然资源部、加拿大自然资源部等，这种区别于经营性国有资产管理的监管主体的存在，也就明确了资源性国资监管的地位和作用；二是采用统一管理与部门管理相结合的集权式管理。这种广泛采用的管理模式减少了管理的链条和幅度，有利于提高决策效率和节约监管成本。相比之下，我国的资源管理机构则比较离散，水资源、森林资源、矿产资源多年以来一直是划分给不同部门进行管理，而多个部门分头管理必然导致上述问题的产生。借鉴国外的做法和我国的现实条件，应建立统一监管与专业监管结合的扁平的组织机构。统一监管与专业监管结合的组织机构，是指把资源性国有资产也纳入一个类似于国资委的机构的监管范畴。即是建立权威、统一的资源性国有资产监管机构，可以命名为资源监管委员会，分属省、市、县级政府。在资源监管委员会内设立各专业的管理部门。将监管对象集中，统一行使职权。以省一级为例，资源监管委员会对水资源、森林资源、矿产资源、煤炭资源等资源性国有资产进行统一监督管理，同时将水利厅、林业厅、国土资源厅等归属于资源监管委员会，将这些厅局的部分相同职能合并，并按专业分类监管。这样达到降低管理成本和信息成本，间接创造经济价值，以实现国有资本生态环境保护之终极目的。
四、营造自律与他律结合的资源环境保护氛围
西部地区均处于经济快速发展阶段，人们对经济利益追求和向往的积极性较高，因而忽视了对资源环境的主动保护。虽然，近年来国家对资源保护的重视日益高涨，各种资源保护的制度、措施相继出台和实施，资源环境恶化的局面得到有效遏制。但对一部分边远、经济欠发达的县乡而言，资源环境保护尚存在不小的差距，主要体现在：一是重视经济、轻视环保的意识仍未牢固树立，资源保护的法律、法规未得到有效执行。受长期以来的生活习惯和条件影响，一般民众认为守着资源不用等于浪费，乱砍滥伐、乱挖乱采现象屡禁不止，资源保护仅仅靠政府这一块力量来维持。同时，一些地方政府对资源环保问题仍然存在先发展后治理的观念，不仅资源遭到破坏不能立即制止，而且忽视了环保机构的健全和人员素质的培育，环保执法力量势单力薄。执法人员缺乏所在岗位需要的综合素养，执法随意、执法不力，人情执法、关系执法，该管的不管，“自由裁量权”过大或推诿塞责现象时有发生，造成资源保护有章不循、有法不依的局面。加之个别地方政府部门和官员存在权利“寻租”行为，用权力代替法律，对企业破坏资源的违法行为不进行惩罚。甚至还包庇违法企业，协助其逃避法律的制裁。二是资源保护的监管手段、方式单一，信息化水平较低。尽管目前资源保护部门和队伍大多均已配备了电脑等现代化的办公设备，但由于受区位劣势和地形地貌制约，再加上人口居住分散，不方便监管部门对自然资源实地考察和实时控制。因而，现行的国有资源监管多属于静态监管方式，无法与所监管资源动态的变化状况相匹配，难以实现对资源性国有资产动态式，全方位监管。要营造自律与他律结合的资源环境保护氛围。首先是要广泛树立法律意识，进行环保意识宣传，形成人人关心环保、参与环保的良好气氛。对学校的在校生通过环境保护方面的法制教育来向学生传播环境保护的重要性，更为重要的是要加强对大学生生态价值观的培养和教育，因为大学生是社会的特殊群体，正处在价值观逐步成型时期。培养当代大学生的生态价值观有利于国家未来社会的可持续发展[4-5]。在村村通公路，村村通电视、网络的条件下，发挥广播电视、网络电话等工具的媒体宣传监督作用，以提高人们爱护资源环境的自律行为。其次，必须加强对资源环保违法行为的惩罚力度。杜绝人情执法、关系执法，将有关部门和官员的权力关进制度的笼子，建立风清气正的资源保护的执法氛围。严明执法、依法查处破坏资源环境的行为，既避免破坏资源的恶果蔓延，也起到教育威慑作用，使某些人胆怯、畏惧、不敢以身试法。以达到他律的警示作用。再次，健全资源性国有资产监管机构和人员配备，强化人员培训和素质教育。帮助他们建立岗位责任意识、保护资源环境的执法意识。提高资源性国有资产监管机构内部员工的业务能力，做好信息化人才的培训，提高信息化应用水平。最后，运用信息网络技术实施动态监管，这种新的监管方式应与传统静态监管手段相适应、相协调。信息网络技术的发展为资源性国有资产的动态监管提供了技术可行性。信息技术本身因其开放性、扁平化与通识性的特点，能够缩短不同组织以及组织间不同层级的距离，加速信息传播水平并降低沟通成本。因此，积极利用网络技术在信息获取、宣传、交流、组织等方面的强大功能，建立健全资源性国有资产监管信息系统，在制定监管信息获取准入制度的基础上，通过构建各类信息平台方式，实现资源性国有资产监管信息资源的共享与有效沟通，降低道德风险，减少投机行为。这就需要制定国资监管信息化建设规划，加强技术研究，开发适合资源性国有资产监管自身特点的专业应用软件。以提高资源保护工作的技术水平和技术手段。
作者：杨辛夷 覃丽华 单位：贵州财经大学
