一、基层政府在应对群体性突发事件时不足
我国的基层政府通常指的是县、乡两级地方政府，是中央和省市级政府处置群体性事件的减震器和缓冲地。其在应对群体性事件中的作用主要体现在对于事件的先期处置上。然而基层政府在面对风险性较大的群体性事件时往往面临着一些现实困难，其处理方式存在严重不足，主要表现如下：1.对传统行政权力的作用过于迷信。基层政府的领导者往往认为利用行政权力发号施令、利用警力或其他强制力控制事态发展就足以使群体性事件平息，但这样的行为往往导致群体更强烈的反抗，并且引起群体性事件升级对社会造成更严重的危害。2.低估群体性事件所带来的后果。绝大多数的群体性事件中都真实地存在特定群体利益得不到正常途径的维护，利益相关群众从而不得不采取非正常的方式。体的情绪一旦达到爆发点，再要进行处理的难度将会非常大，并需要耗费更多的人力物力财力，且处理结果往往不尽人意。3.应急指挥协调机制不健全。由于财政困难、资源配置效率不高、人员与设备缺乏等原因，基层政府在群体性事件发生后往往难以用一种常态化规范化的机制做出应对。4.缺少公信力和权威性。在社会转型期，因为各种利益冲突所产生的政府与民众的纠纷的不当处理，往往让民众认为基层政府是利用强制力和垄断力与民争利的对立方。基层政府的公信力遭受到前所未有的严峻挑战。
二、从行政法角度的思考
政府的本质是毫无疑问服务性的，那么对行政权力的运用就是对政府本质的运行。姜晓萍教授提到行政权是行政的基本依据，行政是行政权运作的体现。行政权是指国家行政主体执行法律、管理国家行政事务和社会公共事务的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。行政权的宗旨是履行政府服务的本质，管理和服务社会。群体性突发事件的预警、应对、善后，这一系列的举动无不体现着政府行政能力强弱。首先，笔者认为基层政府对于群体性突发事件的应对过程中所反映出来的诸多行政问题中，最基本的还是对于行政法基本原则的把握不足。按照姜晓萍教授的分类方法，我们从行政合法性原则和行政合理性原则两方面来进行分析。1.行政合法性原则方面。这方面笔者主要探讨依法行政相关事宜。依法行政要求政府的一切行政行为由法律产生、依法律行事、受法律制约。但是现实的情况是群体性事件的发生往往具有新的时代背景，其复杂化程度往往超过以前的案例，这种情况通常导致执法机关无法可依，从而常常导致执法单位暴力执法、越权执法、或者相互推诿、争抢功劳。另外，在处理群体性事件的执法过程中，行政机关往往因为现场情况复杂多变，不能很好地约束自己的行为，做出超越法定界限的行政行为，侵犯公共合法利益，引发事件升级。2.行政合理性原则方面。这方面笔者主要从行政自由裁量权和尊重与保障人权相关事宜来讨论。基层政府处理群体性事件时，对于自由裁量的运用往往倾向于最大化地运用权力，为了方便自身完成计划目标，而未考虑群众的利益，罔顾人权。其次，在处理群体性事件的行政程序上，基层政府多处于混乱状态。由于缺乏健全的应急机制，无论在组织人员还是在部署处理方法上，基层政府整体上是处于无序状态的。在处理群体性事件的行政过程中，我们不愿意看到的是基层政府为了片面追求平息事件的效率而忽略了行政程序中强调的程序公正以及相对人参与原则等最后，在处理群体性突发事件的过程中，对于已经造成的公民合法利益的侵害的行政补偿问题上，基层政府的行为还是滞后的。我们看到在侵害发生之后，基层政府主动出面进行安置的情况十分混乱。群众对于政府的安置决定缺乏信任。
三、对于基层政府应对群体性突发事件的建议
笔者结合目前主流的社会管理思想，对基层政府处理群体性事件提出了几点建议。第一，行政权运用应遵守的原则。要规避行政权本身所具有的扩张性、单行性、强制性可能会对公民合法利益造成的侵犯，基层政府就必须在处理事件过程中贯彻宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求，对于行政权的运用应该遵守法治原则、适度原则、权利保障原则、期限特定和高效原则；第二，行政权力行使的监督。在应急情况下的行政权力行使的监督可以来自多方面，如媒体、公民等，但是基于国家权力的监督，即权力机关的监督和司法机关内的监督，其道理在于运用“以权力制约权力”，因此具有更明显的效果和价值。所以，司法力量应充当权力监督者和权益保障者的角色；第三，制度保障的构建，包括处理群体性事件的网络和内部行政协调机制。此外，还应注意对预警体系的建设，对不安定因素进行有效监控并随时关注社会热点问题；第四，与社会力量的协作。社会力量的主要是指媒体，其次有工会、NGO、妇联、律师等。在当前基层政府公信力和权威性不足的情况下，社会力量的客观公平介入，有助于最终化解这种信任危机；第五，加强沟通、信息公开。在处理群体性事件的过程中，无论是事前、事中还是事后，政府都应该主动的公正的公开相关信息，做到与群众和社会舆论主动积极客观的沟通。
作者：赵一夫 单位：四川大学公共管理学院
