摘要：新型城镇化背景下，城区义务教育学校严重超容，而城区空间结构规划中的义务教育学校规建明显滞后，放眼人口“二孩政策”，城区义务教育学校更是需求加大。然而当下城区义务教育学校布局调整却陷入了政策导向不足、布局调整动力缺失，学校规建土地不到位、资金吃紧，优质资源有限、优化配置难的困境。为化解困境，我们应当重视城区义务教育布局调整规划，确立高位导向并厘定标准；正视城区义务教育学校布局调整需要，保障教育用地和建设资金；把握城区义务教育学校布局调整均衡，拓展优质义务教育资源。
关键词：城区；义务教育学校；布局调整；困境与出路
新型城镇化是人类社会客观发展的必然趋势。据江西省统计局人口变动情况抽样调查结果显示，2014年底，江西省城镇人口占总人口比重50.22%，较2013年提高了1.35个百分点，全省城镇人口总量首次超过了乡村，人口城镇化率突破50%[1]。人口流动带来城镇化程度的不断提高，而随迁子女的义务教育问题也相应而来。作为义务教育均衡发展的重要部分，城区义务教育学校布局调整应是当下教育改革热点。鉴于此，本研究基于实证调查的思路，对江西省十一个设市区展开调研，并实地走访五市六县考察，旨在发掘城区义务教育学校布局调整的紧迫性需要与现实困境，并就其困境探讨化解对策，以期进一步优化城乡义务教育资源配置、促进义务教育均衡发展。
一、城区义务教育学校布局调整的紧迫性需要
1.“大校大班”现象普遍，当下城区义务教育学校严重超容随着新型城镇化进程的加快，城市流动人口的增加以及进城务工人员随迁子女人数的增长，城区受教育人群不断增加。城市中小学接纳流动人口、务工人员子女入学，就教育公平而言，保障了广大民众子女的受教育权，但另一方面，由于学校教育容额有限，而短时间内学校容额又无法得到扩展，因而导致了城区义务教育学校“大班额”、“大校额”现象普遍。根据《城市普通中小学校校舍建设标准》规定：小学标准班额为45人，初中标准班额为50人，超过标准班额则称之为“大班额”[2]。据调查数据显示，全省城区小学平均班额59人，城区初中平均班额61人，分别超出教育部标准31.11%、22%。全省城区小学大班额率高达81.90%，超大班额比率约占三分之一，而城区初中大班额率也高达77.85%，全省城区义务教育学校中超额班级数占到班级总数的八成，大班额问题严重程度可见一斑。2.学校校园面积缺额，城区义务教育学校规建明显滞后依据2011年《江西省普通小学、初级中学、高级中学基本办学条件标准（试行）》的规定，城市中小学生生均占地面积以学校班级数为标准，指标最低控制线为：小学生生均占地面积20-39m2；初中生生均占地面积25-39m2[3]。按照生均校园占地面积小学最低生均20m2、初中最低生均25m2的标准，对全省城区义务教育学校校园面积进行测算，全省城区义务教育学校校园面积缺额15061022.43m2，缺额面积占所需面积的28%、占当下现有面积的38.9%。如果按照政府文件规定的标准，按照现有学生数保持不变的状态下，全省城区需增加313所学校（24个标准班级）。实际调研发现，不少新建设的城区规划没有充分考虑到义务教育学校规建需要，没有预留充足的教育用地，城区义务教育学校规建明显滞后。3.教育需求日益增长，城区义务教育学校布点状态被动随着国民经济的飞速发展，人民生活水平不断提高，然而城区教育资源配置与发展却远不及城区经济的进展步伐。根据城区义务教育学校家长意见调查的结果统计，城区家长对义务教育学校考虑因素的重要性排序：安全便捷居于首位，教学质量紧随其后，学校管理与风气次之，而设施硬件与教育花费为最次。实地走访与家长座谈中，也多次谈及“上学远”以及“上好学难”的问题。一方面，居民小区开发建设因经济效益而优先发展商业圈，社区周边义务教育学校配套落后，居民“上学远”，更谈不上“上好学”；另一方面，校际之间教育资源和办学水平不均衡引发“择校热”，而就近入学政策本应起缓解作用反而催生“学区房”。追其本源，是受教育者作为“不完全理性人”在教育需求的驱动下进行的动态博弈。而城区义务教育学校布点设网的调整未能主动适应受教育者的应然需求，显然是处于落后、被动的状态。4.放眼人口“二孩”政策，城区义务教育学校调整需求加大根据相关调研，符合政策又有生育意愿的约占三分之一，全面二胎政策放开落地后的2-3年，每年或可新增人口300万左右[4]。在人口变动与义务教育发展关系的新格局下，义务教育发展规划不能因短期变动而时刻调整，要充分考虑学龄人口长期变动趋势所带来的影响，做出全局规划，注重内涵式、可持续发展[5]。这也意味着在城镇化进程背景下，人口变动规模大、趋势复杂对教育发展规划提出了更高的要求。
二、城区义务教育学校布局调整的难题
1.政策导向不足，布局调整动力缺失在当前城镇化背景下，城区义务教育布局调整也确实面临着教育需求激增、学校超容但规建滞后等紧迫性现实困境，但这些问题却并没有受到政府部门、社会各界的足够重视。城区义务教育学校布局调整在政策导向上高位缺失，失去“自上而下”的动力驱动与行动标杆。另一方面，城乡义务教育均衡发展与优化配置早已将工作重心放至农村，“自下而上”无暇顾及，以至于城区义务教育学校布局调整陷入困顿局面。2.学校规建困难，用地、资金难以到位在教育建设用地方面，各市（县）城区因城镇化、工业化的发展，年度用地计划指标紧张，学校校建项目往往因没有用地指标而无法实施。多数县市在现有城区学校周边没有预留教育用地，而教育用地作为建设占用土地的一种，须服从市、县人民政府的统一规划与征用、按项目供地，学校建设用地往往因缺失专项规划未进入建设用地的规划审批程序，或由于土地规划与审批程序复杂与周期较长而使项目停滞不前。另外教育用地作为不产生直接经济效益的民生工程，也可能会被其他经济用地项目挤压，造成教育用地指标的不足。在学校建设资金方面，义务教育实行以区（县）为主的管理和投入体制，目前全省多数市（县）的财力都较为薄弱，用于城区义务学校建设的经费明显不足。3.优质资源有限，公平均衡成为难题多年来，由于早期办优校、重点校的历史遗留，再加之市场机制的自由选择，城区内早已形成办学条件和办学水平的校际差异，优质教育资源不均衡困境长期存在。而新时期的城市空间规划的拓展也并未带动城区教育资源的同步发展，新城区及欠发达区域教育资源稀缺的状况在短时间内无法改变，又造成城区优质教育资源的新不均衡困境。在经济复苏后的中国，优质教育越来越受到重视，“择校”现象应运而生，择校区集中在老城区、老校名校的聚汇地。在我国的公共教育政策“就近入学”出台后，还更是出现“学区房”这样的特殊产物。在“择校热”与“学区房”的背后反映出的城区义务教育优质资源供需失调不得不引起政府及社会各界的审思。
三、建议与对策
1.重视城区义务教育学校布局调整规划，确立高位导向并厘定标准2012年9月，国务院发文《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，文件中表示我国义务教育“在区域之间、城乡之间、学校之间”还存在明显差距。面对城区义务教育学校布局调整日前陷入的多重困境，政府必须引起高度重视。首先，明确义务教育均衡发展中城区义务教育学校布局调整的重要性与紧迫性，不偏废城区义务教育学校的布局调整。第二，确立城区义务教育学校布局调整高位导向，出台规范城区义务教育学校布局调整的相关意见与政策。第三，全面落实城区义务教育学校布局措施，深入推进城区义务教育均衡发展。为确保城区义务教育学校布局调整的科学合理及可行性，各市（县）级教育部门应当及时成立城区义务教育学校布局调整专项规划，深入调研当地区域性实际状况，统筹考虑城镇化、工业化进程及人口政策下的城乡居民流动和学龄人口变化，结合当地经济发展态势、居民消费水平、城区规划环境、城市交通状况、教育资源条件等各方面因素，制定切实合理的布局调整规划方案。根据现阶段学校建设规划的困境，建议没有设立城区义务教育学校建设规划的县市设立学校建设的专项规划；已有学校建设专项规划的县市，要着重完善并修改不符合实际的规划部分以及学校建设规划中的监督与责任部分。落实新建住宅小区配套学校建设，重点推进城市发展新区学校建设，对于老城区配建不足或单个建设小区未达到配建学校标准或多家企业共同建设一个小区的，当地政府应结合周边住宅小区规模统筹配建。2.正视城区义务教育学校布局调整需要，保障教育土地与建设资金城区人口的不断增长，可以预见城区义务教育学校校园面积的需求必将越来越大。当下应顺应现实需求调整城区学校布局、拓增校园面积，通过城区规划建设同步解决义务教育校园面积缺额状况。而面对教育建设用地的缺口，应着力解决教育用地计划指标与审批程序的困境。首先，建议申请设立教育建设用地专项指标，优先考虑对于学校建设用地的征地要求，破除经济效益优先禁锢。其次，建议开通教育建设用地审批绿色通道，缩短审批周期，缓解城区义务教育学校建设用地紧张。针对城区土地利用总体吃紧的情况，学校建设用地考虑利用土地置换的办法获得。另外，实行义务教育用地储备制度，将规划预留的城区中小学建设用地纳入教育用地总体管理范围，实行储备管理。对于城区义务教育学校布局调整的建设资金，要多层次、多渠道的保障。首先，各级政府应确保义务教育经费符合“两个比例”和“三个增长”的要求，不断加大教育经费总投入。第二，对市、县（区）级政府财政预算、教育附加费、城市维护建设税、各住宅开发建设项目费等，要确保足额比例投资于城区公办义务教育设施建设。第三，建立完善义务教育经费、项目分配机制，设立城区学校布局规建专项资金。第四，在条件允许的情况下，增加教育费附加资金以及土地出让金的部分资金在城区义务教育学校建设中的比重。最后，要积极引导社会资金参与城区义务教育学校建设，鼓励企事业单位和社会各界集资。3.把握城区义务教育学校布局调整均衡，拓展优质义务教育资源顺应城镇空间结构的变化，满足城镇居民越来越高的教育期待，这不仅仅是“要建多少学校”和“在什么地方建学校”的问题，更是“要建成什么学校”的问题[6]。城区义务教育学校布局调整应着眼优质资源的均衡，把握优质学校的布局调整，充分发挥高品质学校教育的正外部性，创生新的教育资源，推动优质教育资源的扩展与延伸。第一，继续实施“优校+弱校”改革，支持优质中小学通过接管周边相对薄弱学校或改扩建方式办成九年一贯制学校，增加优质义务教育学校学位容量。第二，大力推进“名校+分校”，让品牌学校在城区规划新区创办分校，实现管理互动、师资交流、资源共享、活动同步。第三，倡导集团化办学、教育联盟、校际联盟，实现义务教育学校划片结对帮扶共建，建立以优质学校为主体的教育共同体，缩小校际差距。第四，鼓励高等学校、教学研究和教育科研部门、社会机构参与和支持义务教育学校规划建设，通过“高校+附校”等协作共建方式，建设一批富有特色的优质学校。另外，加强民办学校建设，鼓励社会力量出资、捐资办学，同时落实对民办教育的优惠政策，确保民办学校在土地审批、项目建设、税收等方面享有优惠政策，推动民办教育持续健康发展。总之，要通过城区义务教育学校布局结构调整，合理配置好优质公共教育资源，实现区域（县、市、区）内或更大范围内义务教育的均衡发展。
作者：朱恩芳 万文涛 单位：江西师范大学教育学院
