1保障资金，安全使用
按省、市部门要求，大邑县退耕还林工程每年配套工作经费15万元，确保该项目正常运转。退耕还林严格资金管理，实行专户存储、专款专用、专人管理、逐级审查签字、独立建帐、单独核算，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、贪污，以保证专项资金的有效使用。项目工程经验收合格后，由财政部门向退耕户通过“一卡通”兑现退耕还林补助资金。规范档案，科学管理退耕还林是一项长期工程，做到“山上有林子，室内有档案”。按照规范化、科学化、标准化的原则，建立健全退耕还林5万亩和配套荒山造林4.5万亩数据库，建成永久性档案。
2退耕还林工程存在的问题
2．1退耕还林的“林地”属性不稳固
2．1．1林业和国土部门对“林地”标准不尽一致
在实际工作中，由于国土和林业部门对地类调查方法和统计标准不一致，导致国土和林业部门在部分资源数据上有一定差异。事实上部分退耕还林地即使在林业部门退耕还林工程验收合格后，在国土土地利用规划上也并未被认作林地。
2．1．2前期林权证发放工作存在不足
巩固和加强退耕还林地的“林地”属性，关键在于颁发林权证。由于在退耕还林初期，时间紧、任务重，情况不清、政策不明的情况下，当时未使用林权登记管理系统，大邑县探索性地着手退耕还林林权证发放，证本为手写，出现不少错证，特别是退耕还林大户承包，林权证既未发给农户，也未发给公司，出现漏证现象，同时林权登记申请表等林权档案资料也未得到妥善管理。成都市实行耕保基金后，“耕地”与“退耕还林地”在政策补助上的悬殊，使得农民在利益的天平上偏向耕地，复耕现象偶有发生。
2．2退耕还林的“林地”管理思路不够清晰
2．2．1现行的占用退耕还林地“占一补一”政策
执行面临诸多问题一是寻找新耕地作退耕地难度大，有的村、社由于前期将所有耕地退耕，成了纯林户，已无耕地;二是农民同意植树，但不愿意签退耕还林合同或国土部门不作土地属性变更，如果草率了事，可能造成农民既享受耕保，又享受退耕还林补贴，实际造成滥用国家资金的重大失误。
2．2．2退耕还林政策补贴并未真正实现缩小耕
地保护和林地保护的差距国家实施退耕还林工程，使得农民在收益上减少，实际上国家给予退耕还林的补贴又弥补不了农民由“耕”变“林”的损失，如农业税费减免，成都地区耕保基金的实施，相反采伐林木，仍在征收育林费，大部份商品林虽然也为生态作了贡献，却未享受任何补贴，耕地保护和林地保护的实质性差距还很大。
3从森林资源管理角度对退耕还林工程管理的思考
3．1进一步巩固和加强退耕还林的“林地”属性
退耕还林不仅仅是简单意义上的在耕地上植树，同时规划为退耕还林的耕地，除了农户要中止耕地承包合同、签定退耕还林合同外，土地管理部门国土、农发和林业要协调一致，及时变更土地属性，林业部门颁发林权证，纳入林地管理［1］，使退耕还林的“林地”属性得到进一步巩固和加强。
3．1．1协调国土部门变更退耕还林土地属性
林业部门在退耕还林工程验收后，及时将退耕还林造林相关数据、图件移交国土部门变更土地属性。3．1．2加强退耕还林执法监察，遏制复耕现象县级各部门加强退耕还林执法监察，对擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的，依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚［2］。
3．1．3退耕还林要“发铁证、落实权”
在调查中发现，成都各区市县退耕还林林权证发放普遍存在以下几个问题:一是林权人名字有误，通常为同音字或错别字;二是林种登记有误，不少登记林种为“生态林”，从字面上来可理解为五大林种中的防护林或特用林，但在森林分类区划时，大部分退耕还林是区划为商品林，林种应为:用材林;三是大户承包的情况，由于租金一年一付，这部分退耕还林未发放林权证。这些问题造成退耕还林在后续的采伐、林地流转、林权抵押等森林资源管理理活动中受到影响，林权证的权威性也大打折扣。因此收回原手写林权证，重新填写林权登记申请表，录入林权管理系统，更正错证，补发漏证，农民拥有了准确无误的林权证，才真正意义上落实了林地的使用权、经营权和处置权，同时形成以社为单位的退耕还林林权图，做到人、地、证、图、表、册一致，完善退耕还林林权档案，是摆在林业部门面前当务之急的工作，要通过“发铁证、落实权”，给退耕还林的“林地”属性烙上深刻的印记。
3．2积极探索退耕还林地管理思路
3．2．1把现行政策“占一补一”落到实处
实际工作中，征占用退耕还林后，在寻找新的耕地补足时难度极大，大邑县根据实际尽可能选择自行退耕还林的耕地，这部分土地在农村产权制改革期间，国土和林业都没有颁证，农户既未享受耕保基金，也未享受退耕还林补助，在签定新的退耕还林合同前，应及时与国土、农发协调一致，并向新的退耕农户按标准发放补助，颁发林权证，真正把现行政策“占一补一”落到实处。
3．2．2逐步取消征占用退耕还林地“占一补一”，建立征占用林地核销制度，实行动态管理
随着城市化进程的加快，各项工程建设向山区林地上发展，由于退耕还林地一般交通便利、地势平坦，近年来工程建设占用退耕还林地呈上升趋势，实施“占一补一”是现行政策，但其执行难度也不言而喻，“占一补一”很大程度上只是林业部门一家的“独角戏”。同时占用耕地，国土部门也要求“占用耕地与开发复垦耕地相平衡［3］”，因此各项工程建设占用农用地后，“占补平衡”呈现出耕地在林地上打主意，林地在耕地上想办法的尴尬局面。因此加强征占用林地审核审批，切实做到各项工程建设应不占或少占林地，确需占用的，在年度定额管理内，建立征占林地核销制度，实行动态管理，同时取消征占用退耕还林地“占一补一”，缓解实际工作中耕地保护与林地保护这一暂不易调和的矛盾，特别是2015年，林业和农发两部门合并后，这一矛盾不得不放在桌面上来面对时，取消征占用退耕还林地“占一补一”，建立征占用林地核销制度就应该提上议事日程。
3．2．3逐步减少直至取消退耕还林政策补助
大邑县从2002年实施退耕还林工程以来，国家已兑现两轮政策补助，今后是否还有第三轮、第四轮，标准是增加还是减少，值得商榷，个人认为应逐步减少直至取消退耕还林政策补助。在逐步减少直至取消退耕还林政策补助同时，一是积极探索林地统一按林种、按地类进行差别化管理［4］，全面实施生态补偿;二是提高征占用林地林地补偿、安置补助、林木补偿标准，提高征占用林地植被恢复费征收标准，以增加用地单位征占用林地成本;三是逐步降低直至取消育林费，让利于民;四是提高违法占用林地处罚标准，大幅度增加非法占用林地的违法成本。通过以上措施逐步缩小农民在耕地和林地上收益的差距，平衡耕地保护和林地保护的力度，实质性的加强了林地保护。
作者：吴学康 王钰 单位：大邑县出江林业站 四川省林业调查规划院
