【摘要】众所周知，审批制度改革是一项牵一发动全身系统工程。我国经过多伦行政审批制度改革仍然存在各自为战碎片化现象。审慎稳步协调推进行政制度改革是解决当前改革仍存在最后一公里和中梗阻问题的关键。本文以辽宁省A市为例，以深入调研为基础实证研究方法分析当前审批制度改革协同推进新路径。
【关键词】审批制度改革；协同推进；路径
行政学家里格斯曾指出：“当我们研究一个国家行政制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。”行政审批制度改革作为政治体制改革重要环节是牵一发动全身的系统工程，必须以系统思维方法协同推进，实现各个环节的有机链合。①十八届五中全会指出，行政审批制度改革是政府瘦身运动自我革命，是政府将权力回归公民个人、市场和社会过程，有助于厘清政府与市场边界、树立现代服务型政府理念，实现公民自由和自治。近几年，新一届党委和政府施行了一系列大刀阔斧以“削权”“放权”为核心审批制度改革，努力促进经济结构转型升级、用简政放权的减法换取经济发展的加法。面临经济下行压力较大新形势，新一届政府进一步推进简政放权，进一步推进商事制度改革，以推行负面清单和责任清单制度等制度创新为行政审批制度改革抓手，为政府职能转变“修枝壮干、瘦身健体”、为大众创业万众创新除固鼎新，进一步激发市场活力。然而中央政府虽以壮士断腕的勇气强力推行改革，实际运作中却仍然存在中梗阻和最后一公里不畅问题，具体表现为行政审批制度改革各部门互不联通各自为战碎片化现象，因此单向度分头分层推动向纵横联动协同推进转变势在必行。
一、协同推进审批制度改革理论依据
行政审批制度改革行政体制改革和政府职能转变的关键，其实质是政府权力调整、转移和下放。治理理念对传统管制政府理念提出新挑战，政府不再是高高在上凌驾于万物之上的神秘政府，公民责任与公民参与权利增长。政府努力营造合作共赢，充满公民意识和公民责任活泼共赢的互动性公民社会。政府主导型的社会制度变迁模式无疑提供了，为地方治理方式和治理过程注入了多元的更为合理的因子。
（一）多中心治理理论视角下简政放权改革浪潮需要系统思维。治理打破政府独大、一统天下“无所不在无处不有”强政府、弱社会政府主导模式，从凌驾于社会之上“神坛”走下，改变传统依靠政府强制权威的全能、封闭“唱独角戏”的形象，转向还权于民、回归社会是有限、开放、平等更多依赖公民和社会组织上下互动、彼此协作政府社会公民协同共赢多中心治理局面。而过去发育不健全市民社会也从政府配角和对手定位中破茧而出，诸如养老、医疗等社会组织和公民将方面发挥更多积极作用，政府提供公共产品只能是一部分。而政府退出并不意味着公共领域溃败。
（二）有限政府理论呼声下政府职能收缩带来囚徒困境博弈需要一盘棋理念。简政放权的“减法”换取企业和市场活力“加法”。正麦克逊认为如果人人都是天使，就不需要任何政府了。有限政府理论认为，政党和政府由凡人组成，政府不可能成为无所不能“超人”和全知全善的，政府获取信息是有限的，政府权力都必须是有限。从人性恶角度出发，对社会而言，政府是必要的恶。权力无限膨胀野心与贪婪决定政府有所为有所不为，才能避免权力触角无所不再的成为“维利坦”似的猛兽侵犯人。有限理性决定了政府大包大揽的结果必然导致很多“管不好、管不了、不该管、不能管”的全能型政府失效。政府和市场（契约）失灵成为拾遗补缺地位“治理”作为政府失效市场失效补充机制。政府与市民社会间相互达成共识一种状态。社会转型加剧造成基层政府和自治组织承担了更多的社会、文化、政治、经济职能。这种微妙结构变迁促使政府职能收缩，小政府大社会的格局日益形成，政府与公民社会、公共部门与私人部门之间形成独立、合作、共赢的新型结构模式。因此必须整合力量。协同推进，
（三）公务员角色冲突需要协调各方稳步推进。从权源角度来说，公民让渡个人权利组成代表公共利益的政府权力。而作为国家机器组成部分公务员是人民公仆，这与我国人民民主理论公仆不谋而合。早在《周官》篇中，周成王对各位大臣道德指令是：“以公灭私，民其允怀”。政治生活领域中孔子寄于公务员学习天、地、日月的无私道德情怀：“天无私覆,地无私载,日月无私照。奉斯三者，以劳天下,此之谓三无私。”当“道德人”与“经济人”的内心角色进行博弈时，最后结果往往是前者抵不过后者，进而引发各种政治腐败。例如一些政府部门人为设置行政审批障碍门槛，利用审批权为自己谋取不正当利益，或者为本地区本部门利益形成地区垄断和部门垄断，严重损害了其他地区和部门的利益，从而导致由行政审批带来的行政权力的寻租腐败不断出现，政府公信力逐步下降。研究方法1.系统分析法。立足于本部门本单位到放眼全局全市系统思维，以正确利益观推进改革，追求整体利益和改革全盘性，就不能放大系统的个部分或者子系统重要性，处理好国家本位、地方本位、部门本位和个人本位的关系。以系统思维整体谋划行政审批制度改革才能真正盘活地区经济发展整盘棋。2.实证分析法。本文以辽宁省A市为例现阶段行政审批制度改革的重点与难点。
二、当前行政审批制度改革碎片化的表现及协同推进行政审批制度改革路径
目前“上面改革不少”、“下面感受不深”成为地方行政审批制度改革“中梗阻”主要表现。以辽宁省A市为例，虽然近几年一站式服务、一次性告知、并联审批等形式助力服务型政府打造，但许多审批事项关联性强，环节多，几轮深化以行政审批制度改革仍然存在各部门互不联通信息孤岛化和碎片化问题权力下放缺乏整体性、系统性，导致A市错失投资发展机遇。在大众创业万众创新的大背景下，增强企业投资效率和活力、为创业创新清障，服务必须破除狭隘局域思维，中央与地方、部门之间协调一致以大局理念、法律制度的跟进深入推进行政审批制度改革一盘棋。
（一）大局理念先行与法律制度跟进。当下，为避免放大系统某个部分重要性而引发碎片化改革，打通最后一公里的中梗阻问题，必须以系统整体思维对待本部门改革，树立正确利益观，将本部门改革纳入本单位、本地区和国家行政审批制度改革的大局中，实现改革一盘棋。1.新一轮经济改革中，坚持大局理念先行。一是当好裁判员。简政放权加速市场化进程、放宽降低市场门槛准入条件，更多民营资本进入市场需要政府以规则法律作为宏观调控依据加强商事制度改革，公正执法，奖优罚劣，使企业从受保护的对象转变为自立和自治独立的市场主体政府扮演的角色是自由公正市场经济秩序公平裁判；二是当好监管员，放宽市场准入制度不代表放任不管，政府重心移位到事中事后监管。大数据时代下大市场监管，例如浙江义乌市推行的原工商、食药监、质监以及知识产权局版权局部分职能进行的“3+2”深度整合。尤其在食品安全上打通生产、流通、餐饮全程全域监管链，在知识产权保护上建立“商标、专利、版权”三权一体的监管体系，避免碎片分段监管各自为政的弊端。三是当好服务员，作为服务双引擎，一方面要把基本公共服务如教育、医疗、养老等基本公共服务。在大众创业、万众创新的新背景下，政府鼓励“双创”也在通过平台建设、政策支持等为“双创”提供很多政策环境支持。通过网上问卷调查听取市场、社会组织、企业、群众对放权意见避免信息不对称造成困难，使“端菜”变为群众社会来“点菜”。2.简政放权要在法治大框架内着眼于行政审批制度改革长效机制。构筑行政服务中心法制体系，审批组织和审批事项加强立法。通过立法方式确保和巩固行政审批制度改革成果。一是对审批组织立法。针对行政服务中心运行缺乏法律依据和定位问题，目前国务院已在广东等省先行试点，期冀条件成熟后向社会推开；二是对审批事项立法。单纯下放权力只是让权力在上下级各部门之间发生内部循环，把每项权力管好才是行政审批制度改革关键。为防止拉皮筋”、“割韭菜”等行政审批运动化、形式化以及政策留白给权力寻租带来可能，须用立法方式确立各个审批部门权限，同时逐步将社会中介组织从身份限制转变为纳入法律规制。完善培育和发展社会组织的相关政策，构建加强社会组织自律性的相关政策，逐步完善社会组织基本法律，弥补法律缺位的问题。
（二）顶层设计与底层推动良性互动。以行政审批制度为主要内容简政放权是利益的让渡，必须以壮士断腕勇气依靠政治权威加强顶层设计，同时行政审批制度改革不是政府唱“独角戏”而是治理理念下依靠政府、企业、公民等利益相关人广泛有序参与走向合作的共赢。1.加强行政审批制度改革的顶层设计。一是建立地方行政长官为领导负责制顶层的推进。部门利益凶猛“围猎”是行政审批制度改革难以推进最主要原因。为防止“割韭菜”运动式改革变异必须依靠超越部门利益之上政治权威自上而下顶层设计。以审批制度改革为突破口简政放权可以借鉴反腐、安全生产等领域地方主要党政领导为“第一责任人”制度，按照目标管理的原则，对落实责任不到位的要深化问责。二是规范标准化服务和流程再造。由人大牵头、政协推动、相关职能部门、企业和专家学者广泛参与优化公共服务流程协调机制。2.引进人民群众满意度测评等社会力量参与改革进程。很多互为前置手续导致企业在拿到土地后，还要经过环境测评、文物勘探、矿产压覆等很多前置审批程序，极大影响企业投资效率。因此建立需求导向机制，广泛听取社会各界尤其是企业和基层群众意见，集思广益、多元参与、把企业、居民、社会组织等利益相关方意见引入到决策、执行、评估和监督的过程。
（三）从单向度分头分层推动向纵横联动协同推进转变。简政放权不是权力简单的“物理平移”和放任不管的“自由落体”，缩减行政审批事项，处理好放和接权对象，提高行政效能，必须建立纵横联动协同管理机制。1.横向部门联动。避免放权不彻底、你放他不放，责放权不放、部门不协调步调不一致问题，破除地域部门分割，相关部门对保留的审批事项进行深入调研，缜密论证，建立起优化流程的体制机制实现审批权力横向整合。2.纵向上下联动。一是实现人权事权财权的对等。“上动下不动，动了也白动”现象曾是以往地方政府和地方经济博弈的一种结果，为避免各自为战碎片化改革，必须建立健全上下协同联动机制。放权时要充分考虑地方政府承接能力，如对承接单位工作人员进行履职培训，帮助解决硬件设施落后、技术手段跟不上、专业技术人员匮乏等问题；对基层单位增加人事编制，实现“编随事走，人随编走”。二是要加强监管实现管理的重心后移。3.内外协同联动。注重政府与社会组织、公民有效互动。2015年，《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》为实现行政单位与中介组织脱钩、斩断其与政府垄断关系迈出重要一步，但中介组织或行业协会发育不成熟、运行不规范蚕食了简政放权改革的红利。结束语“大道至简”，简政放权不仅是数量上精简瘦身自我革命，更是政府强身健体保证。建立联合协调机制，实现政府、行业协会、市场主体各司其职、下放权力事中、事后审批、监管各个环节有效链合。
参考文献：
[1]哈贝马斯.交往行为理论.洪佩郁,蔺青译.重庆出版社,1994年版,第354—355页.
作者：李云端
