自2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》发布后，我国机关事业单位工作人员养老保险制度正经历着由原退休制度向与城镇企业职工养老保险制度并轨的转变。当前，改革在过渡性政策的实施中存在一定的问题。笔者结合此次改革的背景，借鉴国外在此方面所做的实践探索，与我国政策进行对比，提出相关建议。
改革背景
在此次改革之前，我国实行的是城镇企业职工养老保险制度与机关事业单位工作人员退休养老金制度的“双轨制”。“双轨制”的形成有着与我国经济体制改革相关的历史关系。改革开放前，计划经济时代下，我国企业职工享受的是劳动保险待遇，机关事业单位退休人员养老金全部由国家承担。改革开放后，尤其在经济体制改革浪潮中，企业率先进行职工养老金转向“社会保险”性质的改革，并逐步建立起统一的企业职工养老保险制度。而此时，机关事业单位的主要任务是配合经济改革深化自身管理制度改革完善，重心并不在养老保险制度上。这就使得“双轨制”得以存续。虽然“双轨制”在计划经济时代发挥了积极作用，但是，随着经济体制改革的加快和社会保障制度的改革，其问题与弊端日益突出。第一，国家财政全额负担机关事业单位人员养老金带来了巨大的财政负担，由于各个单位情况不一，存在畸形和差异化现象。第二，机关事业单位人员养老金按“最终工资”的一定比例发放，使得退休前突击提干的现象屡禁不止，这是造成养老待遇差异大的主要原因，同时这种做法很难充分体现某一工作人员的实际贡献。第三，企业、机关单位、事业单位的养老保险制度不统一，使得个人养老保险关系转移接续问题突出，这又形成了人力资源流动的阻碍，不利于人力资源的有效利用。第四，企业职工与机关事业单位人员待遇不统筹、不互济，难以体现社会公平，影响社会和谐。若此次改革能够顺利进行，首先，将有助于我国城乡养老保障体系的建设，改善自2014年以来虽有覆盖8.3亿人民的社会养老，却把机关事业单位人员及退休人员除外的局面。其次，改革旨在建立的独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保障体系，将与机关事业单位制度改革相配合，减轻单位负担，保证可持续性，保障养老金按时足额发放。最后，改革后与企业执行相同的养老保险政策、制度，在逐步化解差距、体现制度规则公平的同时，也将适应人力资源流动的需求，促进社会主义市场经济的发展。但是，在改革进程中，尤其是政策的过渡衔接上，也存在一定的问题，需要稳慎对待，有针对性地加以解决。
现阶段过渡性政策
我国机关事业单位养老保险制度改革的转制成本是不可低估的，同时还有大量参加工作时间不等的工作人员，如何妥善处理这些转制问题将大大影响改革的进程。目前我国实行如下过渡政策。改革开始后，国务院办公厅转发三个实施方案，即人力资源和社会保障部、财政部《关于调整机关工作人员基本工资的实施方案》《关于调整事业单位工作人员基本工资的实施方案》《关于增加机关事业单位离退休费的实施方案》。按照其中规定，根据机关事业单位养老保险改革的方案，由单位代扣执行，个人需缴纳的本人缴费工资的8%；此外按照建立职业年金的规定，个人还需缴纳本人缴费工资的4%。所以，机关事业单位养老保险个人缴费的总费率为12%。此次改革的原则是“增量改革”，通过增量调整结构和转换机制，也就是说，此次改革不是减法，即原则上不可降低待遇再改革。针对改革前已经参加工作的人员来讲，机关事业单位养老保险改革待遇不应下降。这包括两个方面，一是退休人员待遇不下降，二是在职的人员缴纳养老保险之后现时收入也不会下降。为保证这两点，采取了“老、中、新”三人区别对待的政策举措，即老人老办法，新人新办法，而对于中人（改革前参加工作，改革后退休的人员）则采取过渡性养老金来“保低限高”。这一过渡期措施，要求在过渡期内实行原来的计发办法和现在的计发办法比照，保低限高，保障待遇水平总体不降低。具体来看，中人的养老金由三部分组成，一是基础养老金，二是个人账户养老金，三是过渡性养老金（为配合过渡政策新增设账户）。过渡性养老金会根据中人的视同缴费年限来计发。在过渡期内，会进行新旧办法的比较，如果现在的新办法比过去要低的话，计发时是会补齐的，确保待遇不降低。如果新办法比旧办法要高，也会采取限制性措施，避免这方面出现新的不平衡。总体来看，我国实行的过渡性政策是采用区别对待三类人的方法，为“中人”（改革前参加工作，改革后退休的人员）新增过渡性养老金账户，通过动态调整确保养老待遇的波动在合理的范围内，并通过比较精算，最终找到最适宜的费率标准和待遇标准。
国外相关经验
20世纪80年代以后，各国逐步开始了养老保险制度的改革。主要原因在于：由国家独立承担养老金支出的普惠型模式使得财政不堪重负；工业化、信息化的发展以及人口老龄化的加快削弱了家庭保障功能，需要加快养老保障社会化的进程；新公共管理理论的兴起，使得政府更加注重与市场的配合，建设服务型政府。纵观世界各国，养老保险制度改革基本都朝着“多支柱”养老保险体系的方向发展。改革中，各国也是面临着众多问题与挑战，其中突出的是对养老金收支模式由现收现付制转为预先积累或混合模式时，所产生的转制债务问题。无论发达国家还是发展中国家，要想进一步扩大覆盖面和提高保障水平，都要面临债务的迅速增加。对此，各国探索不同的途径，有的尝试降低养老保障待遇，并延迟退休。不过，此方案是否能有效缓解转制债务的迅速增加，还有待实践的检验。而下列国家则采取了其他方案。在南美的智利，政府允许自愿选择参加“新制度”，还是保留在旧制度内。对于那些选择“新制度”的人，政府发放记名式“退休认购券”，作为在旧制度中缴费的计价，按照相等价值记入个人账户，并按照物价指数化后4%固定计息，不计入投资回报利息。“认购券”在参保人退休时兑现。智利当年即发放124亿美元的“认购券”，每年约兑现5亿美元。但是，智利这种完全个人积累模式缺乏社会保险应该有的社会互助性，这也是其被国际广泛关注，并作为特殊社会保险制度加以研究的原因。英国作为老牌福利国家，则想方设法发挥职业年金的作用，他们允许工作人员自由选择是加入职业年金，还是国家年金。这一做法是将养老保障的一部分空间交给了职业年金，从而使得选择了职业年金的人员和其单位只考虑如何筹集职业年金。这其实是一种社会养老保险与个人储蓄养老保险相结合的方式，政府同时会对个人养老储蓄给予税收优惠的政策支持。美国在这一方面的做法也是和英国如出一辙。波兰则采取可以看作是一种转移支付的手法，将国有资产私有化的收入拿来支持“多支柱”养老保险体系的建设。从1999年转入40亿波兰兹罗提，2000年的100亿，一直到2003年的230亿。德国在二战后分裂为社会主义东德和资本主义西德，分别实行不一样的养老保险制度。统一后，为了实行一致的制度模式，制定了《养老保险过渡法》对东德养老保险制度进行改革，促进了融合与平稳过渡。从各国做法中不难看出，虽然在制度转型改革中过渡政策各异，但是都围绕着如何减少转制成本进行。可以看出，国外在保留由国家社会承担责任的现收现付形式的同时，也逐步引入个人自愿储蓄或商业保险储蓄等市场因素。在对待转制债务方面，人性化地由职员自主选择是否转制，并对“旧制度”和“新制度”间收支额设立特殊处理机制，从而保证平稳过渡。但是，无论怎样变化，其中对“多支柱”养老保险制度的某些基本原则还是坚持不变的，即体现出多层次、多样性、社会化的要求。
国外经验对我国的启示
在经济全球化的推动影响下，社会保障制度在各国也呈现出包含相似性的多样化特点。实践证明，在借鉴其他国家经验时，要从自身实际情况出发，博采众长，为我所用。我国在过渡政策中施行的过渡养老金账户政策与智利施行的“退休认购券”具有一定的相似度。智利通过“退休认购券”的方式来处理制度过渡期的养老金和转制成本，我国则采取设立过渡养老金账户的方法来储存过渡期的养老金缴纳。但是相比较智利的“退休认购券”以及其施行养老保险基金由私人机构管理并进行商业运营的做法，我国若在统筹方面做到位，即坚持对过渡账户依法管理、规范运行、收支分立、杜绝漏洞，保证过渡账户基金的安全，加强养老保险基金运营的安全管理，并根据社会经济发展构建好养老金正常调节机制，避免在过渡期内由于通货膨胀和物价波动带来的基金贬值，实现基金的保值，并争取增值，那么，我国施行的这种类似于“过渡器”的做法就是行之有效的。因此，我国要继续完善养老保险社会统筹与个人账户相结合模式，从而为改革平稳过渡提供模式保障。这种将现收现付式与完全积累式结合在一起，将归属于全体劳动者的公共基金与归属于个人的私人所有的基金结合在一起的模式，是具有鲜明中国特色的模式创举，在未来将更加完善并发挥更大作用。相比德国在过渡时期颁布《养老保险过渡法》的措施，我国在为社会保障立法方面做得还是不系统、不到位的。首先，我国进入90年代后，随着经济体制改革的不断深入，在促进了社会保障事业发展的情况下，才开始逐渐重视社会保障的立法，并颁布相关法律。其次，立法缺乏统筹规划，体系结构残缺，以《社会保险法》《社会福利法》《社会救助法》等为骨架的社会保障法律体系还未确立。最后，法律建设层次低，国家立法机关制定的法律少，而国家行政机关制定的法规和地方性法规多。因此，在养老保险改革的过渡期，向社会保障法制体系发达的国家学习、借鉴经验，做好统筹规划、总体设计，再结合自身情况加快推进社会保障法制建设，无疑是此次养老保险改革，甚至是我国社会保障制度运行法制化、规范化的保证。波兰的国有资产私有化收入转移支付方式，有其独特的环境与发生背景。对于我国来说，在拓宽转制资金的来源渠道问题上，具有一定的借鉴意义。从2015年开始，我国逐步探索供给侧改革，其中对供给侧中劳动力、资本、土地、制度创造创新等要素方面进行了大规模的去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，这“三去一降一补”政策实践。目的是为进一步释放民间活力，推动创新，提高供给质量。养老保险制度改革也正处于供给侧改革阶段，其主要体现在如何实现制度创新，如何使养老保险更加公平化。不妨借鉴一下供给侧改革的思路。第一，利用供给侧改革带来的大量民间经济力量，鼓励养老保险管理社会化发展，不仅利用民间创造的资金，而且进一步发挥民间机构的管理才能，以此来降低转制成本。第二，将国企去产能、去库存后所产生的资金更多用于养老保险制度建设中，或是有关养老事业中，鼓励企业积极承担社会责任。目前来看，我国的养老保险制度改革正处于过渡紧张期，有些政策不能僵硬地执行，要视当地具体情况和特殊需求灵活实施。拿建立职业年金这一改革措施来说，应该更加人性化，不妨在过渡期借鉴国外的经验，让人民自由选择是否加入职业年金。举个例子，若某人月工资5000元，在改革前，个人不用缴费就可以在退休后领取养老金；现在，改革后，由于加入职业年金，除了要缴纳400元养老保险费，还要缴纳工资4%即200元的职业年金，这样他一个月需要缴纳600元的养老保险费用。同时，我们可以看到在国务院发布的通知中，对于职业年金的要求是：应当建立职业年金。这里的“应当”是强制意思表示，还是鼓励意思表示，尚不明确。若强制建立，那么机关事业单位工作人员的养老金规模会不会在短时间内又超过企业年金从而引发新的不公？并且，如此庞大的基金如何管理又是一个难题。对此可以借鉴国外的经验，首先尝试建立职业年金，并让人民自愿加入，管理方面可以尝试用社会受托的方式管理职业年金。这样，在运营一段时间后视效果决定是否有必要强制建立职业年金。
作者：王煜晨
