摘要：通过对全国第二批农村改革试验区——信阳市的深化集体林权制度改革进行探索，从“三权分置”林权管理新模式、建立林业要素市场服务新体系、公益林管理经营新机制、建立林权流转新制度等4个方面进行深化改革探索，并对深化改革中已实施的工作进行实践分析，最后对深化改革中政府部门需要注意的事项，提出了对策与建议。
关键词：集体林权制度改革；探索；深化；三权分置
中图分类号：F326.27 文献标识码：A 文章编号：1673-338X（2016）01-0043-05
1引言
集体林权制度改革是一个不断探索、创新、深化的过程，改革的目的是要充分释放集体林地的巨大潜力，全面提升集体林业经营发展水平，满足经济社会发展和人民群众对林业的多样化需求。主体改革在明晰产权、承包到户的改革任务完成后，集体林业经营发展又遇到了许多新情况、新问题，继续深化改革势在必行。深化集体林权制度改革是全面推进林业改革的重要内容是：推动林业发展的动力源泉；提高林产品供给能力的迫切需要；促进农民就业增收的有效途径；提升林业经营水平的必然选择。2014年12月1日国家林业局等13部委联合印发《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，河南省信阳市承担了深化集体林权制度改革试验任务，所以，本文以信阳市为研究对象，对集体林权制度改革进一步深化探索，并对深化过程中的实践进行分析，为全面深化改革提供参考。信阳市位于河南省南部，鄂、豫、皖三省结合部，地处大别山北麓、淮河上中游，属于北亚热带向暖温带过渡区，是河南省林业发展的重点地区之一，荣获国家级生态示范市、中国优秀旅游城市、国家园林城市，中国十佳宜居城市，中国最具幸福感城市。信阳市辖8县2区，总面积1.89万km2，总人口864.80万人，林业用地面积达68.99万hm2，森林覆盖率35.2%。信阳市集体林权制度改革始于2007年启动，目前全市52.20万hm2集体林地，已明晰产权99.8%，家庭承包率80%，发放林权证36万本，调处林权纠纷0.82万hm2；林业改革发展服务体系日臻完善，建立林权管理服务机构7个、林业专业合作社（家庭农场）467家，发展林下经济9.05万hm2，林权流转9.57万hm2，林权抵押贷款累计达12.5亿元。通过改革不仅激活了林业发展机制，增强了林农增收能力，还促进了林区社会和谐稳定。伴随着改革进入深水区，制约基层林业发展的问题也越来越突出，继续深化集体林权制度改革，是解决问题的唯一办法，也将全面提升我国集体林业经营发展水平，为建设生态文明、促进农民增收和全面建成小康社会作出新的更大贡献。
2深改探索
2.1探索“三权分置”林权管理新模式
三权分置，就是要在坚持集体林地集体所有、农民承包集体林地原始承包关系不变的基础上，对流转的林地（林木）经营权进行确权，将承包权和经营权分离，形成林地所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。三权分置，推行林权流转证，实质上是通过林业主管部门的确权颁证，赋予经营权这一债权一定的物权功能，或者将承包人基于承包权所获得的一些物权功能通过林权流转部分地让渡给流入方，既能有效保障原林权权利人利益、防止农民失山失地，保护农户的承包权益，又能保证林地（林木）实际经营权人获得合法权益的权利证明，消除林地（林木）经营权人顾虑，放活林地（林木）经营权，激发林权流转后林业生产资金投入的积极性，解决林业要素优化配置的问题，提高林地（林木）经营水平，实现林业规模化集约化经营，为林业经营注入了新动力，是引导林权有序流转的重要基础，适应了当前二、三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转林权，又能够促进林业规模经营的形成。进行该项试验探索的难点在于经营权从承包权中分离出来，在法律法规上没有明确其权。林权流转证发证制度的推行，试验的突破口是政府主导和出台相关规范性文件，探索将集体林地经营权、林木所有权和使用权从承包经营权中分置出来，用林权流转证载明，明确林权流转证是受让方实现林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明，保障林权流转双方的权益。拟试验步骤为：一是制定政策，政府出台《林权流转证登记管理办法（试行）》和《林权抵押贷款管理办法（试行）》等文件，赋予林权流转证抵押、担保、贷款等更多权能；二是开展试点，2015年在浉河区、商城县、罗山县试点，其他县（区）选择条件较好的1~3个乡镇进行试点；三是总结经验，全市推开。把经营权流转证（即林权流转证）作为林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明。
2.2探索建立林业要素市场服务新体系
进行该项试验探索的难点在市、县金融产品创新权限不够，风险防控、权益保障及扶持政策措施缺失。试验的突破口是建立健全林权管理服务机构，开展经营创新，强化部门监管和服务。试验拟从6个方面探索。（1）建立健全林权管理服务机构。市、县区建立有编制、有人员、有地点、有经费的林权管理服务中心，开展林权管理服务中心标准化建设；林业乡镇在农业服务中心加挂“林权管理服务站”牌子，明确林权管理服务人员；重点林业村配备林权信息员，形成市、县区有服务中心、乡镇有服务站、村有信息员的市县乡村四级林权管理服务体系。市林权管理服务中心指导县级中心的业务开展、跨县域林权流转信息的发布、法规政策咨询及有关规则的制定。县区林权管理服务中心内设林权登记、林权流转、纠纷调处、抵押贷款、森林保险、政策咨询、资产评估、调查设计、林业信息等窗口，开展相应的管理和服务工作。乡、村林权服务人员负责林权信息的收集和上传，协助上级开展林权管理服务工作。（2）建立健全林权纠纷仲裁机构。各县区将林权纠纷仲裁纳入农村土地承包经营纠纷仲裁工作范围，山区县争取成立林地承包经营纠纷仲裁委员会，解决林权流转过程中的纠纷和矛盾，维护承包经营秩序和承包者的合法权益。聘请林权纠纷仲裁员，每年至少组织一次仲裁员培训。3年内集体林地面积3万hm2以上的县区均要建立林地承包经营纠纷仲裁委员会或农村土地承包经营纠纷仲裁委员会林业分会。（3）创新林业融资方式。推进“林农小额循环贷款、合作社担保贷款、合作社小额信用贷款”等林权抵押贷款金融产品。开发适合林业特点的信贷新产品，重点开展合作社林权抵押贷款50万元以下的小额信贷项目。延长借款期限至3~10年，并给予上浮不超过20%基准利率的利率优惠，取消林业贷款财政贴息计划申报环节，按实际贷款额和贴息条件年度汇总贴息。对于30万元以下小额林权抵押贷款，优先纳入林业贷款财政贴息资金范围。（4）建立林权收储和担保机制。各县区采取政府参股、市场化运作模式，引导实力强、有意愿的资产公司与林业龙头企业合作组建森林资源收储（担保）公司，建立森林资源二级交易、托管市场，对逾期未归还贷款的抵押林权进行收购、交易、托管处置，建立林权抵押贷款的救济循环系统，形成林权流转、资产评估、抵押贷款、抵押物收储与处置等配套的一条龙服务体系，化解金融风险，促进林权抵押贷款和林权流转。（5）创新森林资源资产评估手段。一是出台政策。市财政局出台《信阳市森林资源资产评估工作意见》，根据评估项目规模，引入竞争机制，凡金额在500万元以上的银行抵押贷款项目，须委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估；金额在500万元以下的银行抵押贷款项目，可委托财政部门颁发资产评估资格的机构评估或由林业部门管理的具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学单位或其它具有相应资质的中介组织等提供评估咨询服务，出具评估咨询报告；允许采取林业资源调查、银行内部评估、中介评估和免评估等多种评估方式。二是建立信用监管制度。根据评估中介信用状况实行分类分级监管，建立评估中介经营黑名单制度，对信用主体的经营行为进行登记公示，强化对市场主体的信用监管。（6）试点森林保险创新。按照现阶段公益林保险模式和《河南省2015年农业保险方案》保费补贴方式，选择油茶、茶叶、杉木等经济价值较高的商品林木开展商品林森林保险。在保险期内，因火灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、旱灾、冰雹等造成保险林木损毁的直接经济损失，由承保机构按照规定进行赔偿。成立森林保险事故鉴定委员会，指导投保农户提出保险赔付请求，开展保险事故损失鉴定，跟踪保险理赔，建立赔保维权机制。
2.3探索公益林管理经营新机制
进行该项试验探索的难点在于公益林管理过严，管护要求高。试验的突破口是调整全面禁止公益林流转、开发和抵押等限制性规定，探索在不改变公益林地性质的前提下，允许公益林地按照自愿、有偿的原则进行适度流转，挖掘公益林地潜力，为发展林下经济提供更多的基础资源，促进生态效益、经济效益协调发展。试验拟从3个方面破解。（1）建立公益林分类管理制度。根据国家和省公益林区划界定办法，允许二、三级国家公益林和省级公益林在不改变公益林性质前提下，经市、县区公益林管理部门批准同意，可采取出租、转包、入股、互换、抵押等方式流转，适度发展林下经济，进行生态林和经济林兼用树种改造。对流入对象、开发程度、开发用途、产业规模、产业方向实行准入和监管制度，未经市、县区公益林管理部门审批同意的一律禁止开发和流转。设立市、县区林下经济发展扶持专项资金，建立市、县级林下经济示范基地。（2）建立公益林差别化补偿制度。因一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动，严禁林木采伐行为。为提高一级国家公益林管护积极性，提高森林质量，增加生态效益，在积极争取国家持续提高国家级公益林补偿标准的同时，2015年起市级财政对鸡公山管理区和南湾管理区辖区内国家一级公益林每年平均增加补偿150元/hm2，县区财政对各自辖区内的国家一级公益林每年增加补偿150元/hm2，有条件的县区对各自辖区内的国家二级公益林，每年平均增加补偿75元/hm2，并随着经济发展逐步将国家一级公益林补偿标准提高到当地同类林地流转平均租金价格。（3）建立公益林调整新机制。对集体所有的公益林，林权权利人申请确需调整、占用征收或开发的，简化审批手续，下放审批权限，省级公益林由市级林业主管部门审批，报省林业主管部门备案；国家级公益林由省级林业主管部门审批，报国家林业局备案。
2.4探索建立林权流转新制度
进行该项试验探索的难点在推动林权流转交易公开、公正、规范运行。试验的突破口是按照个人申报、县级审核、市级监管工作程序，建立集信息发布、查询、交易、备案一体的林权信息交流平台。试验拟从4个方面探索。（1）开发林权管理交易信息系统。以林权档案管理软件开发为抓手，开发林权管理交易信息系统。设置林权登记、信息发布、林权交易、网上培训等板块，实现林权初始登记与变更登记、林权交易与报价、林权档案与查询、林权抵押与评估、林权交易台账与林权流转经营权证生成与打印、统计分析等多种功能于一体的网上运行系统。县级林权管理服务中心负责对申报的林权流转、林权抵押、森林保险等信息审查、核实、录入和现场交易；并向乡镇延伸，畅通林权交易信息，实现金融部门信息共享，引导和规范林权流转。市级林权管理服务中心负责进行查询和监督，逐步建立全市统一并与省级对接的开放式林权管理交易信息平台。（2）建立各类市场主体诚信平台。将林业企业、林业合作组织、林农等各类市场主体的合法经营情况、诚信守信情况、行为认可（采用、采信、引用）情况等市场行为统一纳入征信范围，通过林权信息交流网络建立信用档案，公布信用等级，发挥市场监督作用。（3）建立林权流转价格参考平台。按照森林资源资产评估技术操作规程，研究全市分区域、分林种和权益期的森林资源资产评估参考值，建立林权流转价格参考体系，供金融机构和林权流转双方参考，促进林权流转公平公正。（4）建立林权流转合同备案制度。利用开放式林权信息交流平台，引导使用统一的林权流转示范合同，建立林权流转合同备案制度。
3实践分析
3.“1三权分置”新模式
深化集体林权制度改革开展以来，信阳市息县在不断探索中创新思路，把探索集体林地（林木）集体所有，农民承包集体林地（林木）原始承包关系不变，经营权和收益权归经营者的“三权分置”模式，赋予林木所有权和使用权流转、抵押、担保、融资等诸多权能，作为深化林权制度改革的重点。2015年10月份息县出台了《息县林权流转证登记管理办法（试行）》，统一印制了《林权流转证》，拟制了“息县林权流转合同（样本）”作为林农流转林权参考使用，并通过使用河南省林权流转登记信息系统正式开展工作。目前，息县已办理林权流转登记3宗，发放《林权流转证》3本计2.08hm2，息县已初步形成规范有序的林权流转交易服务平台，为林农开展合法有序的林权流转、林权流转证抵押贷款、林木采伐和其它行政审批等事项提供了保障。
3.2建立林业要素市场服务体系
在林业要素市场服务体系方面，目前信阳市辖9个县区已建立有编制、有场所、有人员的林权管理服务机构7个，服务机构内设林权登记、林权流转、纠纷调处、抵押贷款、森林保险、政策咨询、资产评估、调查设计、林业信息等窗口，开展相应的管理和服务工作。为有效地解决林权纠纷仲裁调解，信阳市将林权纠纷调解仲裁工作纳入了农村土地承包纠纷仲裁工作范围，并在林地面积7万hm2以上的商城县、新县、浉河区成立了林地承包纠纷仲裁调解办公室，积极开展林权纠纷仲裁工作，目前已调解了多起林权纠纷，促进了林区社会和谐稳定。以浉河区为例：浉河区林权管理服务中心为副科级财政全供事业单位，明确了编制和业务范围，加强管理制度、服务队伍、业务能力和基础设施等方面建设，建立健全了各项管理制度，配备了工作所需的各项设施设备，服务中心已成为联系林农的纽带、有识者投身林业的参谋、林农发展林业的帮手；在林权抵押贷款方面，浉河区推出了不同层次、适合各类需求的“茶叶贷”等林权信贷创新产品，特别是邮政储蓄银行推出的30万元以下的林农小额循环贷款，工作流程便捷，贷款利率最低，林农从申请到发放贷款全程10个工作日内办结，随用随贷，同时还为有经营执照的林业专业大户和专业合作社提供30万~200万元的林权抵押贷款。2015年信阳市浉河区新增林权抵押贷款9459.9万元，其中农户贷款达2415.5万元，已累计办理林权抵押贷款13.6亿多元。
3.3公益林集体林权制度改革的必要性
生态公益林在我国的利用价值十分巨大，首先进行良好的生态公益林建设能够有效的改善我国当前社会环境中自然环境恶劣的现状，有效地提高环境承载能力，面对我国各地区出现大量沙尘暴、酸雨等现象，通过大力兴建生态公益林将有效的改善我国的自然环境。在生态公益林的效益方面，生态效益和社会效益体现较明显，而生态公益林的经济效益却往往被人们所忽视，这也导致了公益林管护模式和制度出现了一系列问题：产权不清，护林员不能尽到责任，甚至出现监守自盗现象，加之补偿资金不到位，国家、省财政拨付的森林生态效益补助资金少，商品林与生态公益林经营收益相差较大，公益林利用途径很少，林农生产积极性较低，参与性不强，森林质量不高等，都是当前生态公益林管护过程中急需解决的问题和困难。信阳市探索的在不改变生态公益林性的前提下，充分利用生态公益林的景观资源、林下资源，开展森林旅游，发展林下经济等非木质的经营利用，发展公益林区的多种产业，多渠道为林农增收，在提高公益林林分质量的同时，增加公益林所有者或经营者的经济收入。如：信阳市商城县公益林面积占该县林地面积的71%，集体林权制度改革前，县、乡、村集体林地大多流转到林业企业、林业专业合作社和承包大户等手中，且大多为公益林，按照河南省人民政府令130号令公益林地不允许转让的规定，不能依法对已流转的公益林地进行林权流转登记，这样导致了公益林产权不清，流入方不敢进行投资，管护责任不到位，生态效益和经济效益都不能得以很好地实现。但在允许其不改变公益林性质前提下，严格流转准入资格和全程监控备案产业发展规划基础上，商城县公益林效益和质量正在明显提高。
3.4林权流转新制度
目前全市林权管理交易信息系统已开始使用，通过该系统可以实现林权初始登记与变更登记、林权交易与报价、林权档案与查询、林权抵押与评估、林权交易台帐与林权流转经营权证生成与打印、统计分析等多种功能于一体的网上运行系统。下一步将进一步创建各类市场主体诚信平台、林权流转价格参考平台、林权流转合同备案制度等。如：浉河区林权管理服务机构通过反复调查论证，综合测算，研究提出了分区域、分林种和权益期的森林资源资产评估参考值，建立林权流转和林权评估价格参考体系，供评估中介机构和流转双方参考，促进了林权流转公平公正。
4对策与建议
4.1加强调研，制定方案
在制定政策方案前，加大调研力度，领导走基层，查民情、听民声；请基层人员走上来，谈实践、说问题；派工作人员走出去，学先进，取经验，通过召开专题座谈会、专家论证会等方式制定方案，目前《信阳市深化集体林权制度改革试验实施方案》公布实施。
4.2分解任务，明确重点
根据试验内容，结合不同的林情、民情，按照积极稳妥、循序渐进的原则，分县（区）确定试验重点。如浉河区重点探索“三权分置”、森林资源收储（担保）和林业服务新体系；商城县探索公益林管理经营新机制，指导县（区）细化方案，选好试点，不等不靠，先行先试。
4.3强化领导，合力推进
政府应加大对深化集体林权改革的重视，统一研究深化集体林权改革相关事宜，一起安排布置，宣传发动，做到统一思想、凝聚共识，整合资源、互联互通，合力推进深化林改试验健康有序开展。目前，信阳市政府已将市级林权管理服务中心、林权管理交易信息系统和市场主体诚信平台建设，纳入全市农村产权交易信息平台建设统筹考虑，一并解决。
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作者：魏岚 马俊 刘国顺 单位：信阳农林学院 信阳市林业局 信阳市林业科学研究所
