本文拟从法律及政策两个层面，调查人大信访制度的根据所在，并在此根底上，对人大信访制度现有的法律、政策根据给予剖析和评价，明晰人大信访制度在法律层面的缺乏与缺陷，提出对人大信访制度功用与定位的两点认识以及完善有关人大信访制度的法律、政策根据的几点倡议。
文中所列法律层面的根据，主要包括法律、行政法规和中央性法规三类。因篇幅所限，有鉴于法律、行政法规作为上位法，对中央立法的影响更为直接，而其他各省、自治区和直辖市的中央性法规，虽有自创之效，却因多数立法以国务院信访条例为直接根据，内容上难有大的打破，故这一局部着重阐述法律和行政法规类的根据，对中央性法规只作概述。
文中所列政策层面的相关文件及指导人的讲话，主要是以时间为线索，依照人大信访制度开展的脉络编排。同时，将信访工作划分为八个阶段，则是在参考《人民信访史略》的有关提法的根底上，做了调整和细化，以使各个阶段的特征更为突出。
一、现行主要法律、法规根据概览
截至2010年10月，现行有关人大信访的法律、行政法规及中央性法规主要有：宪法、中央组织法、监视法、集会游行示威法、治安管理处分法、突发事情应对法、国务院信访条例以及24个省、自治区、直辖市的信访条例或信访工作若干规则。
（一）宪法
宪法是人大信访制度的最基本的效能来源。宪法第四十一条明白规则：“中华人民共和国公民关于任何国度机关和国度工作人员，有提出批判和倡议的权益；关于任何国度机关和国度工作人员的违法渎职行为，有向有关国度机关提出申述、控诉或者检举的权益，但是不得捏造或者歪曲事实停止诬告陷害。关于公民的申述、控诉或者检举，有关国度机关必需查清事实，担任处置。任何人不得压制和打击报仇。由于国度机关和国度工作人员进犯公民权益而遭到损失的人，有按照法律规则获得赔偿的权益。”
这一条既赋予了人民大众权益，又明白了人大常委会的职责权限。人民大众经过信访，对有关机关及其工作人员提出批判、倡议和意见，或对其违法渎职行为停止控诉、申述、检举，这是宪法赋予人民大众的根本权益。中华人民共和国的一切权利属于人民，人民行使国度权利的机关是全国人民代表大会和中央各级人民代表大会，人大常委会作为国度权利机关，依法受理人民大众的来信来访，维护大众的合法权益，这是宪法赋予人大的职权，也是各级人大及其常委会的职责。
（二）法律
中央组织法第四十四条第六款规则“监视本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联络本级人民代表大会代表，受理人民大众对上述机关和国度工作人员的申述和意见”，是县级以上的中央各级人民代表大会常务委员会应当行使的职权。这一条规则，是中央各级人大常委会展开信访工作的根本法律根据。各级人大由人民选举产生，对人民担任，受人民监视，而各级行政机关、审讯机关、检察机关，由各级人大选举产生，对人大担任，受人大监视。信访作为一种监视渠道与监视手腕，是人民行使国度权利的重要途径。
监视法第九条规则，“人民来信来访集中反映的问题”是“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题”之一。第二十二条规则：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规则的途径，每年选择若干关系变革开展稳定大局和大众切身利益、社会普遍关注的严重问题，有方案地对有关法律、法规施行状况组织执法检查。”由此，监视法明白了人大信访可作为人大监视工作的重要内容，经过将一些具有典型性、代表性、大众集中反映的信访问题列为常委会议题，以催促“一府两院”依法行政和公正司法，确保宪法和法律得到正的确施。这一条的规则，从另一角度看，也是人大信访职能在监视法中的法定化、详细化。
集会游行示威法、治安管理处分法以及突发事情应对法主要是触及信访次序的维护、信访人在非正常信访中所需承当的义务的规则。这类法律固然在一定水平上为标准信访工作的有序展开、保证社会次序稳定提供了法律根据和保证，但并非人大信访制度的直接根据和渊源。同时，由于条款分散于同一层级不同的法律之间，适用上存在穿插，这些法律在信访理论中发挥的作用也是有限的。
（三）行政法规
国务院信访条例作为行政法规，有观念以为其不能作为人大信访的法律根据，但其中触及人大信访方面的内容，可视为是对行政机关信访受理范围的界定和对信访人信访行为的约束，其在理论中对人大信访具有重要影响。如第十五条规则：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并恪守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规则。”
笔者以为，依照立法法的相关规则，行政法规是中央性法规的立法根据。立法理论中，现有的中央性法规大多也是以国务院信访条例为直接根据的。不但如此，在详细人大信访理论工作中，国务院信访条例所规则的受理、办理、督办等工作环节，也是中央人大信访工作展开的法律根据。观念的争议、暴露的是当前人大信访工作行政化的倾向和问题；另一方面，也暴露了人大信访在根本法律根据上的缺乏。
（四）中央性法规
据统计，全国已有24个省、直辖市、自治区人大常委会制定了信访条例或者若干规则。其中，有些制定在国务院信访条例之前、且未予修正；有些制定在国务院信访条例之前但已做修正；还有些制定在国务院信访条例之后。从立法格式及内容的规则上看，大致有四种形式：一种是按照国务院信访条例的框架构造做细化，章节排序以信访事项的提出、受理、办理和督办、法律义务为主线；一种是在国务院信访条例的根底上，增加了信访人的权益和义务、信访机构的职权、不同国度机关的受理信访事项范围、信访次序等实体性规则，立法格式上比拟全面；再一种是将法规调整对象明白为“信访工作”，强调的是程序和规则的规则，比拟典型的是《天津市信访工作若干规则》；第四种则是以“各级人民代表大会常务委员会”命名的信访条例，特地适用及调整人大信访的相关事项。
上述四种形式中，值得关注的是第四种。虽然这一形式仅限于内蒙古、广东、福建、海南四省、自治区，但这些中央立法根据的是宪法、中央组织法，明白的是人大常委会的受理范围、机构设置与职能、工作准绳、办理程序、信访次序及法律义务等内容。某种水平上说，这些立法才是真正意义上的有关人大信访的法规根据。
此外，从内容上看，各地之间的立法也并不分歧，在受理范围、程序性规则等内容上都各有不同。比方：受理范围上，有些只包括对“一府两院”的倡议与意见，而不包括“申述”，有些则不然；程序规则上，多数对“听证”提及，但多为一种手腕或途径，少数对“听证”加以程序化和标准化，不单是手腕，更是赋有效能的法定程序。
二、历届指导人讲话及中央文件的相关规则
（一）新中国信访工作的初创阶段（1949~1956年）
1951年5月16日，毛泽东同志在《关于处置大众来信状况的报告》上作了“必需注重人民的通讯”的指示。指示中提到：“必需注重人民的通讯，要给人民来信以恰当的处置，满足大众的合理请求，要把这件事看成是共产党和人民政府增强和人民联络的一种办法，不要采取漫不经心置之不理的官僚主义的态度。”
1951年2月28日，刘少奇同志在讲话中强调：“各级人民政府和政协委员会要设立特地的有才能的机构来恰当处置人民向政府所提出的每个请求，回答人民的来信，并用便当的方法接见人民。”
各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规则。”
笔者以为，按照立法法的相关规则，行政法规是中央性法规的立法依据。立法理论中，现有的中央性法规大多也是以国务院信访条例为直接依据的。不但如此，在细致人大信访理论工作中，国务院信访条例所规则的受理、办理、督办等工作环节，也是中央人大信访工作展开的法律依据。观念的争议、暴露的是当前人大信访工作行政化的倾向和问题；另一方面，也暴露了人大信访在基本法律依据上的缺乏。
（四）中央性法规
据统计，全国已有24个省、直辖市、自治区人大常委会制定了信访条例或者若干规则。其中，有些制定在国务院信访条例之前、且未予修正；有些制定在国务院信访条例之前但已做修正；还有些制定在国务院信访条例之后。从立法格式及内容的规则上看，大致有四种方式：一种是依照国务院信访条例的框架结构做细化，章节排序以信访事项的提出、受理、办理和督办、法律义务为主线；一种是在国务院信访条例的基础上，增加了信访人的权益和义务、信访机构的职权、不同国度机关的受理信访事项范围、信访次序等实体性规则，立法格式上比较全面；再一种是将法规调整对象明白为“信访工作”，强调的是程序和规则的规则，比较典型的是《天津市信访工作若干规则》；第四种则是以“各级人民代表大会常务委员会”命名的信访条例，特地适用及调整人大信访的相关事项。
上述四种方式中，值得关注的是第四种。固然这一方式仅限于内蒙古、广东、福建、海南四省、自治区，但这些中央立法依据的是宪法、中央组织法，明白的是人大常委会的受理范围、机构设置与职能、工作准绳、办理程序、信访次序及法律义务等内容。某种程度上说，这些立法才是真正意义上的有关人大信访的法规依据。
此外，从内容上看，各地之间的立法也并不分歧，在受理范围、程序性规则等内容上都各有不同。比如：受理范围上，有些只包括对“一府两院”的建议与意见，而不包括“申诉”，有些则不然；程序规则上，多数对“听证”提及，但多为一种伎俩或途径，少数对“听证”加以程序化和规范化，不单是伎俩，更是赋有效能的法定程序。
二、历届指导人讲话及中央文件的相关规则
（一）新中国信访工作的初创阶段（1949~1956年）
1951年5月16日，毛泽东同志在《关于处置群众来信情况的报告》上作了“必需注重人民的通讯”的指示。指示中提到：“必需注重人民的通讯，要给人民来信以恰当的处置，满足群众的合理恳求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联络的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”
1951年2月28日，刘少奇同志在讲话中强调：“各级人民政府和政协委员会要设立特地的有才干的机构来恰当处置人民向政府所提出的每个恳求，答复人民的来信，并用便当的办法接见人民。”
根据毛泽东同志的指示与刘少奇同志的讲话，1951年6月7日，在周恩来同志的掌管下，政务院制定和发布了《关于处置人民来信和接待人民来访工作的决议》[2]（以下简称《决议》），对当时迫切需求处置的五个问题作了明白的规则：
（1）处置信访工作的指导思想。《决议》开头指出：“各级人民政府应该密切地联络人民群众，一心一意地为人民效劳；并应鼓舞人民群众监视自己的政府和工作人员。”
（2）信访工作的机构设置。《决议》第一条恳求县（市）以上各级人民政府必需指定专人处置人民来信；树立接待室或问事处，接待来访群众；指导同志要经常性中止检查和指导。
（3）信访工作的处置准绳。《决议》第二条规则，“凡是本机关能够办理的，必需及时办理”；“需求转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送”；“如系上级机关交办者，应及时办理”；“若有特殊情况不能及时处置，亦应告知来信本人及原交办机关”。这些处置办法，贯串了及时、认真、担任的肉体，同时具有“分级担任、归口办理”的雏形。
《决议》第二条还恳求，关于人民群众所反映的问题，有了处置结果应及时通知本人。
（4）信访的归档与报告。《决议》第四条与第六条分别对此作了规则。
（5）维护来信来访人的权益。《决议》第三条中规则：“凡属控诉机关或工作人员的事情，应交人民监察机关处置。严禁被控诉机关或人员采取报仇行为；如有报仇者，应予以处分。”
该《决议》的制定，勾勒出了我国信访制度最初的框架，包括信访工作的指导思想，信访机构的设置、性质及其作用，信访干部的配备及其工作方法，指导同志的义务，以及信访工作的分工等内容，其主要肉体至今仍适用。
《决议》发布不久，1951年7月19日，中国人民政治协商会议全国委员会第二十五次会议经过了中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会《关于处置人民意见的试行办法》（以下简称《试行办法》）。这个办法恳求各级政协委员会把接纳与处置人民意见的工作，视为自己的“重要工作，并指定专人管理”；人民的意见，“无论是口头或书面提出，均须认真处置，务使有下落，有交代”；其处置准绳为，应视为人民意见的性质，“自行处置或分别交由人民政府、民主党派、人民团体等有关担任机关处置”；要答复人民的意见；制定了催办制度；等等。
《试行办法》同时恳求县各界人民代表会议常务委员会及大城市的区各界人民代表会议协商委员会也参照这个办法处置人民意见。
《决议》和《试行办法》的影响力持续了6年，直到1957年第一次全国信访工作会议制定并发布了《国务院关于加强处置人民来信和接待人民来访工作的指示》。但在这一阶段，人大并未作为处置来信和接待来访的部门主体，政府和政协委员会是主要受理部门，人大只是参照了上述两部文件。
（二）信访工作的初步完善（1957~1961年）
1957年5月，邓小平同志在批发中央转发杨尚昆、习仲勋同志《关于各机关接见来访群众的报告》中指出：“接待群众来访和处置人民来信，是党和人民政府联络群众的重要方式之一。”
1957年5月28~31日，第一次全国信访工作会议召开。会议讨论了《国务院关于处置人民来信和接待人民来访工作的指示（草稿）》与《中国共产党各级党委机关处置人民来信、接待群众来访工作的暂行办法（草稿）》，着重处置了信访工作中的两个根本问题：一是指导注重问题；二是抑制官僚主义、进步认识的问题[4]。
同年11月19日，国务院颁发了《关于处置人民来信和接待人民来访工作的指示》（以下简称《指示》），其主要内容是：
（1）规则省、自治区、直辖市政府和中央各部委及其他各级国度机关都必需有一位指导同志亲身掌管本机关的信访工作，其他指导同志也要批办群众来信，接见来访群众。
（2）规则了处置群众来信来访的准绳。一是对工作上的批判和意见，凡属正确、可行的，应当认真采用；与当前政策有抵触的，或者难以实行的，应当中止解释。二是对群众的细致恳求，凡属合理的，目前可以处置的，应当及时处置；凡属不合理的，目前不能处置的，要耐烦解释，取得群众谅解。三是控诉国度机关干部不良作风和安分守己行为的，应认真处置，需转交时，应交被控诉人的上级指导机关或监察部门，并及时查询结果。
（3）处置信访工作，要实行专人担任和大家动手相别离。县级以上人民政府一定要有专职人员或专职机构。
（4）正式提出了“归口交办”的准绳。
（5）树立健全必要的手续制度，进步工作效率。
与第一阶段中的《决议》相比较，这一阶段，信访工作的主体扩展到了“各级国度机关”，同时，《指示》初次规则了“必需有一位指导担任信访工作，其他指导同志要批办”，正式提出了“归口交办”的准绳，并细化了“处置来信来访”的准绳。《指示》在全国贯彻、落实后，信访工作更趋规范，可操作性也增强。由此，信访数量逐年有大幅降落，不时持续到1961年初。
（三）信访工作的展开阶段（1961~1966年）
1961年2月8日，中央机关信访工作会议召开。会议传达了刘少奇同志关于加强人民来信来访工作的指示，对个别基层单位拘留群众来信、封锁消息的错误做法中止了批判，端正了对信访工作的认识，并对其中止了总结。5月19日，中共中央办公厅、国务院秘书厅递交了《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》，提出三点改进意见：一是维护人民民主权益，坚决反对对来信来访人中止打击优待；二是加强指导，健全信访机构和制度；三是加强调查研讨，及时反映情况。
1962年，周恩来同志在《政府工作报告》中也对信访工作中的一些错误现象中止了严肃的批判:“国务院有些部门，有些中央的人民政府，不注重人民群众经过来信来访和其他方式提出的意见和批判，对人民群众的民主权益尊重不够。”
经过这一次中央机关信访工作会议，确立了信访作为民主权益的位置，并使各级指导从思想上认识到信访工作在民主生活中的重要性，愈加注重信访工作。在此基础上，1963年9月20日，刘少奇、周恩来同志共同签发了中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》（以下简称《通知》），并附《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》《关于中央机关接待和处置人民来访的几项规则》两个文件。《通知》对前几年的信访工作中止了总结，对当时的信访形势作了分析，并对下一步来信来访工作提出了恳求，明白了指导准绳。
《通知》的下发，具有不同以往的政治意义。过去，有关信访工作的文件，或以中共中央的名义、或以国务院的名义颁发，而《通知》是由党政最高指导机关联名颁发，不但文件的层级进步了，而且与以往有关信访工作的文件相比，还具有以下突出特性：
（1）恳求各级党政指导同志将信访中的重要问题，提到本机关会议上研讨处置。
（2）对信访干部配备、信访机构设置的恳求，越来越契合客观理论。
（3）强调省、地应当“多办少转”、县应当“只办不转”，并指出这是做好信访工作的基础。
（4）特地提到了如何做好来访的问题[5]。
1964年，国务院秘书厅起草了《人民来信来访工作的基本阅历（草稿）》，标志着信访工作研讨从普通的阅历总结，展开到对全国信访工作阅历中止理论上的讨论，这是信访工作的一大进步与飞跃。在这一草稿中，对信访工作作了以下五点阅历总结：
（1）指导认真抓是做好信访工作的关键。
（2）专员公署以上各级国度机关，要中止明白分工，推进各级、各部门的信访工作。
（3）做好县级信访工作，是做好整个信访工作的基础。
（4）“三别离”的处置方法，即别离业务工作、别离政策研讨、别离中心工作处置信访问题。
（5）配备一套“班子”，是做好信访工作的必要条件[6]。
这一阶段，固然信访工作有了总结和进一步展开，但其强调的仍是党政系统的信访工作，总结的阅历，也多为政府行政机关所长。
（四）非常时期的信访工作（1966~1977年）
“十年骚动”冲击、破坏了我国的正常次序，也直接影响了信访工作。这一期间，国务院办公厅和有关部门研讨制定了《关于中央党政军各部门归口接待来访群众的几点意见（试行）》。在当时那种处置来信来访工作处于无次序的情况下，起了维护接待来访工作正常次序的作用。
（五）信访工作次序的恢复阶段（1978~1982年）
粉碎“四人帮”后，信访量上升幅度较大。1978年9月18日，第二次全国信访工作会议召开，以制定政策平反冤假错案为主要议题。
1978年下半年，国务院又制定了《中央各机关接待和处置人民来访分工的暂行规则（草稿）》，标志着信访部门的拨乱反正已初奏效果[7]。
1980年7月7日，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅草拟了《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》撤销了中央分离接待室，标志着接待人民来访工作进一步正轨化，恢复并树立了全国人大常委会办公厅接待室，同时也开端明白了人大信访的职责[8]。
1980年8月22日，国务院发布了《关于维护信访工作次序的几项规则》（以下简称《规则》），开宗明义地提出要维护信访工作次序，必需抓“顶着不办”与“无理取闹”，即一方面恳求各级国度机关及工作人员对人民来信来访工作的重要意义要有正确认识，重申了信访工作的重要性；另一方面明白了来访人的义务，即应当自觉遵守国度的政策和法令、遵守信访部门为保证上访工作的顺利中止所制定的有关规章制度[9]。
1981年5月8日，中共中央办公厅发出了《关于防止和纠正对人民群众来信来访中止打击报仇问题的通知》（以下简称《通知》），以确保信访渠道的畅通，维护有合理理由的上访群众的利益。
这一时期发布的《暂行办法》《规则》及《通知》，重心都在信访次序的维护上，强化了人大的监视、信访人的义务等规则。这也是历经“十年骚动”后，次序与规则重新恢复的需求。这一阶段还有一个突出的特性，即全国人大实质性地介入了《暂行办法》的草拟工作，而且《暂行办法》中重新明白了人大的信访接待职能与机构设置，并写入了人大监视职能发挥的内容。由此，信访形势逐渐趋于正常。
（六）信访工作趋稳时期（1982~1986年）
1982年2月22日，第三次全国信访工作会议召开。会议讨论经过了《当前信访工作形势和今后任务》与《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（以下简称《暂行条例》）。其中，《暂行条例》于1963年完成，由于“文化大反动”，制定信访条例的工作曾一度中缀。“文化大反动”终了后，这项工作才又提上日程，经第三次全国信访工作会议审议经过，以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义下发。主要内容如下：
（1）总则部分主要阐述信访工作的意义及影响；明白处置信访工作要兢兢业业，实行“分级担任、归口办理”的准绳。
（2）肯定了县以上各级党政机关都要设信访机构，明白了机构的规格和任务。
（3）总的准绳是正确贯彻党的方针、政策；分级担任，归口办理；件件有下落，有结果；要依法办信访。
（4）加强县一级党委和政府的信访工作。
（5）规则了信访工作人员必需遵守的规则[10]。
《暂行条例》第一次明白提出了“依法办信访”的准绳，将信访工作归入法治树立中，对我国的民主与法治树立具有深远意义。
1986年5月15~21日，全国信访工作座谈会召开。会前，中共中央办公厅、国务院办公厅分离颁发《关于加强信访工作的通知》，对当时的信访形势作了恰当的分析，恳求各级指导进步对新时期信访工作的认识，并加强基层信访工作和基层信访机构的树立，进步信访干部素质，从而明白了全国信访工作座谈会的主导思想。胡耀邦同志也对召开这次会议作了如下指示：“做好信访工作是中央书记处要抓紧指导好的一项长期的大事。”全国信访工作座谈会研讨讨论了以下问题：
（1）总结1982年初至1986年初的信访工作。习仲勋同志评价说：“我国呈现这样好的安定团结的局面，做信访的同志是有一份功劳的。”
（2）在继续落实政策的同时，留意革新开放中的新问题、新情况、新信息。
（3）依法办理信访。其中对人大常委会的信访工作作了如下恳求：它是实施法律监视的一项重要的日常工作；既要坚持依法办事，又不越俎代庖；既需求指导支持，又需求信访工作人员以满腔的热情对待人民的合理恳求，勇于掌管正义，维护法律的威严；坚持依法办事的另一个环节是留意多办实事，真正处置问题。
（4）继续端正信访工作的指导思想[11]。
上述座谈会研讨后构成的结论，为人大信访工作的展开提供了依据，对人大信访有着重要的意义。
（七）信访工作的成熟阶段（1987~2003年）
1988年7月，在七届全国人大常委会工作要点中，就加强人大信访工作和人大信访工作机构问题提出了明白恳求：“要认真受理人民群众的申诉、控诉和检举。凡属直接控诉全国人大及其常委会选举、决议和任命的国度工作人员违宪情节严重的，由常委会责成有关部门查清事实中止处置。其他申诉、控诉或者检举交由最高人民法院、最高人民检察院、监察部及中央人大常委会处置，限期向常委会报告处置结果。常委会要健全和完善公民申诉、控诉和检举制度，恢复接待人民来访的工作。”这一恳求对各级人大信访的受理范围作了明白界定，同时也明白了人大信访的受理主体是各级人大常委会。
1989年8月19日，江泽民同志在中办、国办信访局《关于信访工作情况和存在的问题》的报告上作了如下指示：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联络群众的重要渠道。各级党委和政府要真实加强对信访工作的指导，使其在加强社会主义民主与法制的树立中，在密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用。”
1990年，党的十三届六中全会召开，在江泽民总书记的掌管下，中共中央作出了《关于加强党同人民群众联络的决议》（以下简称《决议》），第一次将信访工作写入中央全会的决议中。《决议》中提出：各级党组织要十分注严重众来信来访。关于群众反映的情况，要认真研讨分析，区别情况，正确处置。需求查处的，应提交或责成有关机关查证核实处置。凡触及指导干部的重要案件，要按照干部管理权限和有关规则，由相应机关担任查办，严禁压置不理、层层照转、互相推诿、不了了之。
为顺应新的形势，使人大信访工作进一步规范化、制度化，全国人大常委会办公厅于1990年12月17日至20日召开了新中国成立以来初次全国人大系统信访工作会议，对党的十一届三中全会以来的人大信访工作中止了初步的总结和交流。这次会议明白了人大信访工作的指导思想，即：“以党的基本道路为指导，密切全国人大及其常委会与人民群众的联络，为实行宪法赋予人大及其常委会的职权，实施法律监视和工作监视效劳，为促进国度民主法制树立效劳，为人民效劳。”经过这次会议，加强了全国人大常委会与中央人大常委会信访部门之间的联络，推进了人大信访工作的展开[12]。
三、关于人大信访制度主要法律、政策依据的评价
（一）关于现有法律、法规依据的评价
1.有关人大信访制度的法律体系尚未构成。信访制度作为我国一项重要的政治参与机制，从立法阶位上看，目前直接的法律依据只需国务院信访条例和中央性法规，这与其在社会生活中的重要性不相顺应。同时，鉴于人大信访制度的职责主体是人大及其常委会，作为国度权益机关，其制度依据固然可在宪法、中央组织法、监视法中找寻，但系统的制度体系并未树立，这与其所担负的监视“一府两院”的职责也不相顺应。
2.具有人大信访特征的程序性规则缺乏。固然国务院信访条例不论是在章节的设置上，还是细致内容的规则上，都不乏程序性的规则，但其调整范围局限于行政机关，对人大信访的规则触及甚少，因而，具有人大信访特征的程序性规则明显缺乏。同时，中央性法规多以国务院信访条例为制定依据，固然调整范围等实体性规则有所不同，但在程序上的规则，趋同性较明显，主要还是对注销、转送、交办的时间期限，听证、复查、复核环节的规则，没有针对人大信访特征的程序性规则。
3.人大信访机构的设立缺乏法律依据，法律位置也比较模糊，信访机构缺乏独立性和权威性。宪法第二十七条、第四十一条是信访制度的法律依据，但信访机构没有宪法依据。假设说，行政信访机构设立的法律依据是国务院信访条例，司法信访机构设立的依据是《最高人民法院信访处接待来访工作细则》（1980年6月20日发布）和《最高人民检察院发人民检察院控诉申诉检察工作细则》（1986年12月10日发布）的话，人大信访机构的设立依据还不明白，法律位置也比较模糊。
不但如此，从我国宪法有关“国度机构”的规则来看，信访机构不是单独序列的国度机构。国务院信访条例第六条明白的是“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府担任信访工作的行政机构”，它把信访部门定位为国度行政机构的工作机构；人大信访机构目前也多是常委会办公厅（室）下设的一个机构。这一非独立的机构设置，也带来了该机构权威性缺乏的问题。
按照信访条例的制度设计，信访机构并没有独立处置问题的权限，只能承担“上传下转”的程序性功用。没有行政权益的依托，其权威性约束力自然差很多。各地的中央性法规亦如此。它们大都以信访条例为上位法依据，固然不少省、自治区、直辖市在细致条款上单列了人大及其常委会的受理信访事项范围，但在信访机构的处置权限上，依旧没有创新和突破，特别是没有明白人大信访作为人大监视“一府两院”的法定途径的定位、内容及应具有的效能。由此，人大的信访机构，也不具有权威性。
4.行政主导和权益本位倾向明显。从国务院信访条例看，该条例的制定主体以及该条例事实上成为其他国度机构制定信访法规的依据和范本这一事实，标明了行政主导的倾向，行政化管理的痕迹明显。与此同时，从内容上看，维护信访人权益的条款较少而有关信访人义务的规则较多，行政权益本位和信访人的义务本位倾向也很明显。
5.信访事项的提出范围过于空泛。国务院信访条例第十四条规则的信访事项提出范围很普遍，在理想生活中常常会呈现“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管理，什么也都可以不管”的随意性。中央性法规的制定中，虽有不少省、自治区、直辖市在受理事项上根据不同的国度机关性质及职能做了细化和罗列，但在人大及其常委会受理的范围上，并不分歧。比如：《重庆市信访条例》第二十四条中罗列的受理事项范围，第（四）项对“一府两院”的工作监视只限于“建议和意见”，并未包括“申诉”，第（六）项的“申诉”仅指针对人员的“违法渎职行为”。而在《湖北省信访条例》第二十条的规则中，人大及其常委会受理的事项包括第（四）项罗列的“对行政机关、审问机关、检察机关遵守执行宪法、法律、法规情况的意见、建议、申诉”，这一表述不只包括了“申诉”，而且“申诉”并不局限于“人员的违法渎职行为”。由此可见，在全国没有统一立法的情况下，各地有关“受理范围”的认识并不分歧。这在事实上也构成了信访事项提出范围的空泛。
（二）有关政策、文件的评价
从历届中央、全国人大文件有关信访工作的内容变化中，笔者对人大信访功用与定位的构成以下两点认识：
1.人大信访的特有功用和定位，是在党政信访工作的成熟与展开过程中逐步得到确立和注重的。综观前述八个时期的信访工作，（1）“初创阶段”中，《关于处置人民来信和接待人民来访工作的决议》和《关于处置人民意见的试行办法》有着重要的影响力，但前者明白的是人民政府的信访工作制度框架，后者明白的是“各级政协委员会”的信访工作职能。人大及其常委会的信访工作，仅在后一文件中明白为“参照”。由此可见，此时的人大，并未作为信访工作的主体。（2）“初步完善阶段”中，国务院《关于处置人民来信和接待人民来访工作的指示》明白了“各级国度机关都必需有一位指导同志亲身掌管本机关的信访工作”，由此，人大也被归入其中。但是，行政主导及指导担任制的特性，已然显现。（3）“展开阶段”中，中共中央、国务院联名下发的《关于加强人民来信来访工作的通知》，将信访工作提升到“党政机关的工作”，在强化党政系统信访工作的同时，并未突出人大在信访工作中的位置和作用。（4）“文革时期的信访工作”，难有次序可言。但在“文革”之后，20世纪80年代初的“信访工作次序的恢复阶段”中，由中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同起草的《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》，重新恢复了“全国人大常委会办公厅接待室”的设置，明白了人大信访工作的机构与职责。（5）“信访工作稳定时期”，中共中央和国务院联名下发了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，第一次明白提出了“依法办信访”的准绳，固然仍停留在“党政”系统，但将信访工作归入法治树立中，这一意义深远。之后，在1986年召开的全国信访工作座谈会上，就这一准绳中止了深化研讨，进而对人大常委会的信访工作给予了“它是实施法律监视的一项重要的日常工作”的定位。（6）“信访工作的成熟阶段”，在七届全国人大常委会工作要点中，明白了各级人大信访的受理范围，也明白了人大及其常委会是受理信访的主体。到了1990年12月，经过召开初次全国人大系统信访工作会议，明白了人大信访工作的指导思想，也加强了人大系统之间全国与中央的联络。这一时期，人大信访的位置不但得到进一步确认，而且得到加强。（7）“新时期下的信访工作”，对人大信访而言，可援用吴邦国委员长的讲话：“人大信访工作已是人大依法行使监视权的一项基础性工作。”此时，与人大常委会的监视权相联络，使人大信访工作作为监视“一府两院”的重要伎俩，已成为人大信访特有的功用和定位。
2.人大信访制度的功用和目的，已由最初的联络群众，扩展到作为展开监视工作的重要内容。查阅历届全国人大常委会的工作报告，有关信访工作的总结性表述发作了如下变化：七届全国人大常委会一次会议上，信访工作是“纠正一些违法现象”的渠道；二次、三次、四次会议上，信访工作是放在“加强同人大代表和人民群众的联络”这一部分来作总结。在八届全国人大一次会议上，信访工作是作为“展开对法律实施的检查，改进监视工作”的一项措施来表述的，接着的二次、三次会议上，对信访工作的总结同于“加强同人民群众的联络”，四次会议上，提出了“经过信访工作……同时也为常委会的立法、监视工作提供了大量信息”。九届全国人大一次会议上，将“加强信访工作制度树立”放在“加强制度树立，促进常委会工作逐步规范化制度化”部分加以总结。同时，九届全国人大二次会议上，进一步提出了“办理人民群众的来信来访……也是国度权益机关接受群众监视的有效方式”。到了十届全国人大常委会，其工作报告都将信访工作放在“关于监视工作”这部分中加以表述。十届全国人大三次会议开端，包括第四、五次会议上，都进一步强调“要加强对来信来访的综合分析，把人民群众反映剧烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监视工作的重要内容”。由此，人大信访的功用定位也在发作着变化，最主要的就是人大不只需把注严重众来信来访、做好信访工作视为联络人民群众、了解社情民意的重要渠道，而且要把其作为展开监视工作的重要内容。
四、完善与人大信访制度相关的法律、政策依据的几点建议
综上可知，从法律、政策依据上看，信访制度尚处于迈入法治国度的过渡阶段，并未真正成为法律层面的制度。为此，笔者有以下三点建议：
一是健全法律体系，使信访制度法制化。关于这一点，有学者提出了三种方式：第一种，制定信访法，进步信访立法的层级和阶位，并进而效仿法院两审终审制，肯定信访终结制，将其归入法制化轨道。第二种，修正现行的国务院信访条例，经过加强信访机构的权益，扩展调整范围，全面规范我国信访工作。第三种，细致制度的革新，比如树立联席会议制度，处置跨部门、跨行业、跨地域的突出问题及群体性事情。
笔者以为，在《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中，对新时期信访工作的目的任务，提出了“推进信访工作的制度化、规范化和法制化”。法制化，即是要有法律制度的支撑和配套。因此，由全国人大常委会适时制定信访法，明白信访机构的法定职权与位置，是法制化的必然趋向。鉴于国务院信访条例有其制定主体的局限性，若要经过修正这一行政法规完成调整范围扩展至人大、法院、检察院，已超出行政机关的职权范围，似有违立法法的规则，而单纯加强信访机构的权益，会使原本曾经浓重化的信访权益的行政化运作更趋强化，不利于人大信访功用的表现和发挥。至于第三种，因其不具备体系化、制度化，所以只能作为补充伎俩，而非理想的方式。
二是加强具有人大信访特征的程序性规则。比如：根据监视法的规则，人大信访是人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的六个来源之一，此即明白了人大信访制度在常委会实行监视职责中的重要作用。但这一重要作用却缺乏程序性和制度性的配套规则，特别是在中央立法层面上。由此，这一缺陷在事实上障碍了人大信访在常委会实行监视职能中的作用的发挥。又比如：与程序相关的“组织听证”、“调查权”、“建议权”等，它们启动的条件、需求经过的法定程序以及具备何种效能等问题，在现有的法律、法规中都缺乏明白规则，这些缺乏之处，需求立法予以加强。
三是明白人大信访的功用定位，使其于法有据，减少多样性，突出重点。理论中，人大信访工作的功用定位具有多样性，包含了密切联络群众、监视“一府两院”、化解社会矛盾、反映社情民意、维护社会稳定、给予权益救济等等。但这些功用定位中，有明白法律依据的，主要还是密切联络群众和监视“一府两院”。这在宪法、中央组织法、监视法以及前述的关于历届中央文件及全国人大常委会工作报告中有关信访工作的表述评价中可有证明。与此同时，从机构的职能设置与权益配套上看，信访机构并不具有行政、司法的职能和权益，也没有独立处置问题的权限，以致也不是单独序列的国度机构，因而，赋予其过多的功用定位，只能带来“责重权轻”“不堪重负”的结果，不但错误地抬高了百姓的预期值，而且使这一制度的良好运转缺乏可行性保证，最终招致工作机制低效，国度公信力受损。因此，人大信访作为常委会实行职责的重要途径，其功用定位应主要表如今“密切联络群众”和“监视人民政府、人民法院和人民检察院”上。
