一、自然资源管理体制改革的动力机制
正如前文所述，即便自然资源市场化和行政化融合管理体制的方向是明确的，但这一过程往往不是一蹴而就的，既有直接经济利益的考量，又要受到诸如宏观政策环境，相关法律的完善、政府治理能力等方面因素的影响。当然，客观上也存在制度变迁的推动力量，如资源的稀缺程度不断强化，企业产权结构和市场结构不断优化，法制日趋完善等。阻力和推力的博弈由此展开，当推力足够大时，制度变迁就开始了。［2］从国际的经验和中国的实践来看，这是一个渐进的过程，甚至有停顿和倒退的情况发生。以频谱资源为例，美国FCC在20世纪80年代就开始提出市场化的配置方式，直到1993年才被批准。中国在移动互联网等增值电信业务方面已经开始采用拍卖、招标等市场化方式对频谱资源进行配置，只是在基础电信业务方面还没有实质性进展。推动改革的启动和最终顺利完成，需要激励因素的正向推动力量和约束因素的逐步消除机制共同发挥作用。1．制度变迁的约束因素约束因素主要通过以下几个变量来描述。(1)交易成本交易成本包括管理成本与寻租成本。制度调整本身要付出管理成本，如设计一套拍卖系统，再加上系统运行也是一笔不小的费用。此外，频谱资源潜在的使用者为获取资源使用权也将付出不菲的费用，并且在拍卖环境下，这种成本将是不确定的，也可能因为对前景过于乐观的估计或对竞争者的估计不足而付出比理想中更高的费用。综合考虑各种成本后，也许现行制度的效率是可以容忍的，在短时间是难以改变的。这一逻辑也从一个侧面验证了制度变迁的惰性，或者说是“路径依赖”，即从一种习惯的制度转向陌生制度的困难性。(2)财产权的质量这里所说的财产权，不仅仅是法律意义上的，更是现实社会中操作意义上的。2007年，中国有了第一部《物权法》，从法律的层面确定了无线电频谱资源产权的归属，但对该资源的使用、转移、分割和流动等权利并没有明确的界定。这种不确定性将导致高昂的交易成本，降低了相互交易的可能性。在这个意义上，可以说频谱资源财产权利质量是较低的，在很大程度上压制了市场化配置和市场交易的发生。而在西方国家，频谱拍卖和招标等市场配置和交易行为的出现和发展，正是由于高质量财产权利的普遍存在，这也是市场机制在西方社会各个领域发挥基础性作用的前提。(3)政府治理能力可以说，任何社会的资源管理方式和该社会的综合治理能力是相匹配、相适应的。目前，中国还没有像英美国家那样的独立通信监管机构，决策和监督的权力集中在一个部门，既对行业的发展绩效负责，又配置资源，规范秩序，运动员和裁判员的身份合一，很难超脱地考虑政府的公共利益。并且在电信业快速发展的背景下，对行业的长远发展、频谱资源的统筹规划、提升国际竞争力等方面难以达到前瞻性、战略性的要求。众所周知，中国电信业从20世纪90年代特别是21世纪以来取得爆发式的增长。在这样一个全球最庞大的市场上，确实需要高超的智慧和统筹兼顾的治理能力。2．制度变迁的激励因素(1)资源稀缺性制度一旦形成，就有惯性，在改变上也存在惰性，除非面临外在的巨大压力。很多自然资源的管理制度变迁都是如此，土地资源从行政划拨到进入土地市场进行公开拍卖和招标，森林和林木资源从集体所有到承包制，明确林地和林木的权属，矿产资源税由从量计征到从价计征等等，都是在资源供需矛盾加大的背景下开始推进改革进程的。频谱资源在理论上讲，随着技术的进步可以利用的范围也在逐步扩大，但在相当长的一段时期内是比较稳定的，而人类对无线手段沟通的需求增长惊人，为缓解矛盾，合理配置资源，制度变革势在必行。(2)优化的产权结构经验和事实表明，在一个私有产权比重较大的社会中，企业和政府没有“血缘”关系，政府可以比较超脱地考虑公共利益的问题，将自己定位于裁判员的角色，公平地配置资源，将资源以市场化的手段赋予出价最高者所有，企业也将对自己的行为负责。而在国有产权占统治地位的体制中，政府和企业有天然的联系，政府可能考虑更多的是国有企业的经济效益，或者顾虑制度变革后增加的收入可能被减少的税收所抵消，在这些因素的制约下，很难做到独立、公正、公平地配置资源。(3)合理的产业组织结构一个明显的例证是，在竞争较为充分的增值电信业务中，市场化配置频谱资源的应用也较为广泛。基础电信业务方面，虽然国内有三家运营商在市场上厮杀，但总体而言产业组织结构还处于寡头垄断阶段，特别是三家基础电信运营商还难以做到势均力敌，中国移动的市场份额早已超过一半，而且进入基础电信业务的门槛很高。在竞争不充分的背景下，政府和企业都缺乏变革现有资源配置方式的动力。在欧美国家，电信市场竞争已经达到白热化的程度，美国市场上一度有2000多家大大小小的运营商，对资源特别是优质频谱资源的需求和竞争程度也更大，客观上也存在市场化配置资源的动力。
二、自然资源管理体制改革的路径选择
激励因素和约束因素分析为资源管理体制改革的目标、起点、启动和运行提供了清晰的路线图:改革的目标既不是单一的行政管理体制，也不是纯粹的市场化配置体制，应该是兼具行政和市场化的融合管理体制，在不同领域、不同环节，采用适宜的管理、引导和调节方式;改革启动的前提是完善的资源管理制度体系;改革的运行必须纳入法制化轨道。1．自然资源管理体制改革的目标是实现从行政主导向市场和行政融合式管理体制转型从现实情况看，目前发达国家对自然资源普遍采用市场化配置的方式，从整体和长期来看，市场化的配置方式提高了资源的利用效率，促进了产业的发展。但纯粹的市场化配置也会导致“市场失灵”现象的发生。以频谱资源为例，2000年前后欧洲的巨额频谱拍卖费使通信运营商背上沉重的财务负担而广受诟病，虽然问题可能是当时整个通信和互联网行业处于经济周期的下行空间，而非拍卖本身出了问题，但当时任由市场调节的政策无疑使行业发展雪上加霜。在社会主义市场经济条件下，为保持经济持续健康发展，综合运用市场机制和行政手段对自然资源进行管理成为最佳选择。2．自然资源管理体制改革的启动前提是建立完善的资源产权制度体系早在党的十六届三中全会上，中央就指出要构建“界定清晰、配置合理、交易顺畅、保护严格”的产权制度。“广义产权论”也认为，产权制度是由界定、配置、交易、保护等制度构成的体系结构，缺一不可，环环相扣，任何一项制度的缺失或不完善，都会影响到其他制度的有效运行。［3］(1)产权的清晰界定是资源配置活动的逻辑起点为维护国家利益和安全考虑，大多数国家都规定自然资源属于国家所有。但国家所有的属性并不意味着对其他权能如使用权、占有权、处置权等的否定和忽略，通过多权能的划分和不同组合不仅可以在理论上和根本上确保自然资源归国家所有，而且可以实现资源产权的多元化，从而在现实世界中实现自然资源的经济价值。仅有所有权，没有其他权能的界定，除国家外的任何个人和法人都不称其为经济活动的主体，就不能成为资源配置的参与者，市场经济活动将无法运行。所以，要进行资源配置，且使资源配置活动达到有效的目的，产权的界定就成为起点。［4］(2)产权的合理配置是激励经济主体的有效手段经济学的研究目的就在于如何对稀缺资源进行最有效配置，合理的资源配置可以激发经济活动主体的内在活力，达到经济主体追求经济利益最大化的目的，最终实现社会利益最大化。如果资源没有实现合理配置，如不需要支付代价或以偏低代价获得利益和好处，就会导致“搭便车”现象的发生，扭曲了资源的配置导向，不利于科技进步和激发社会动力。从频谱资源配置的国际比较看，综合美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉的频谱分配方法，在频谱资源紧缺的情况下，拍卖或竞投是最好的分配频谱资源的方法。它能使最有效利用频谱资源的经营者较快地得到频谱许可证。［5］(3)产权的顺畅交易是提高配置效率的关键环节按照科斯定理，只要产权是清晰的，即便资源初始获得者不是最有效的资源使用者，那么在二级市场的自由流转也能使资源转移到最能有效利用这种资源的主体手中。［6］如频谱资源，在市场机制下，过高的拍卖价也会在市场上随时间的流动而得以纠正。［7］产权的交易也称为权利的再配置，一方面可以在经济主体之间引入竞争机制，是对经济主体权利确认和调整的过程，也是优胜劣汰的过程。［8］当然，竞争要以公平为前提，通过法律制度保障权利获得的机会公平和权利配置的结果公平，才能形成公平公正、有效有序的市场竞争秩序;另一方面，顺畅交易也可以对初次配置的不合理情形予以纠正和补救，通过二级市场的交易确保资源配置到最有效利用者手中。(4)产权的严格保护是规范配置秩序的重要保障产权的保护通过一系列的契约来完成，不仅仅是法律形式表现出来的显性契约(当然，法律是最重要的契约)，还包括承诺、协议以及约定俗成的规则、道德和公序良俗的约束等等。契约制度确保资源配置活动有秩序有效率地进行:一是参与资源配置活动的当事人平等而自由的确认各自的权利和义务，并且能够自由的退出;二是参与资源配置的各方根据自己在契约中的权利和地位，切实履行各自的义务，这种履行可以通过自愿自觉执行，也可以通过第三方的强制性力量来执行;三是契约本身具有的秩序性，鼓励和制约各方当事人的行为，使资源配置活动处于秩序和规范中。［9］各国都有相关契约特别是政策法规对资源的所有权、使用权和处置权等进行约定，其区别在于保护制度的健全与否，在于对资源保护的严密和宽松程度不同而已。3．纳入法制化轨道运行是改革成功的重要保障(1)通过物权法或相关法律赋予自然资源财产权的独立性和完整性在市场经济里，如果不能有效地对资源进行配置，表明财产权规定的不清楚。斯必勒和卡狄里阐述了通过财产权机制去分配频谱资源的可能性和必要性。按照他们的设想，通过财产市场机制来分配频谱资源必须解决3个方面的问题。第一，频谱资源的所有者必须有财产权去占有，分割和处分频谱资源。分割和处分频谱资源就能使这样的资产转移到最有效的利用者手中。第二，所有者能使用得到的频谱资源。这就能使许可证所有者决定选择频谱资源的使用目的。只有在对频谱资源未施加使用限制的情况下，才能使所有者最大限度地获得频谱资源的价值。有了追求财富最大化的可能和激励因素，市场参与者就会有实现技术发展的动力。第三，为了清楚界定频谱的财产权从而防止相互干扰，频谱所有者在特定区域、时间和频谱波长内使用频谱的必不可少的技术条件必须加以规定。然后法律就可以保护频谱资源所有者的权利。每个频谱资源所有者受到的限制是其他所有者不受干扰的权利。［10］要实现这3个条件，必须赋予频谱资源独立和完整的财产权，修订现行的物权法和相关法律只对频谱资源笼统界定的条款，或通过委托代理机制赋予法人和自然人对资源的处置权。否则，政府不但无法有效的配置资源，也无法通过竞争性取得方式获得资源的经济价值，仅有使用权而无转让权和处置权，无法保证频谱资源的完整产权。(2)通过修订法规或条例，保证频谱资源的市场化配置方式的实施如上所述，《物权法》虽然明确了频谱资源属于国家所有的性质，但未涉及其他产权如使用权、处置权等内容。现行的《电信条例》和《无线电管理条例》作为行政法规都触及到了频谱资源管理内容，在限制性条款上比较接近，如:都提出未经批准，不得转让、出租和改变资源用途，但在具体配置方式上，两者难以相互衔接，导致现实中无法实现对频谱资源市场化的配置。如《电信条例》规定包括频谱在内的电信资源可以采取指配的方式，也可以采取拍卖的方式，但《无线电管理条例》只约定了一种方式，即指配，虽然为招标留下政策的空间，但对拍卖却关上了法规的大门。现行法规对频谱资源转让、出租和用途的限制非常不利于资源的最佳利用和技术进步。在竞争全球化的环境下，没有理由继续容忍妨碍效益和技术进步的法律。［11］因此，相关配套法规的立、改、废成为频谱资源市场化配置方式的前置条件，否则，频谱资源管理体制改革将处于无法可依的尴尬境地。(3)通过放宽管制，促进竞争，优化市场组织结构目前我国基础电信业务市场结构属于寡头垄断型，且中国移动一家独大，市场份额、营收和利润早已超过50%，比其他两家的总和都要大。虽然采取了一系列政策措施，如价格倾斜、携号转网、互联互通强制性开放、管道资源共享等非对称管制手段以促进市场均衡发展，但效果并不明显，相反还出现差距逐步扩大的趋势。在一定程度上，非均衡的市场组织结构对于频谱产权制度改革是一种障碍，就像两个不同重量级的选手进行着毫无悬念的比赛，结果不战而知，有可能造成强势的运营商在取得资源后采取变相垄断手段控制市场，最终利益受损的还是普通消费者。因此，重新审视市场结构，放宽门槛，引进新的市场竞争主体，甚至是国外战略投资者和运营商的进入，对促进形成均衡的优化的市场组织结构不无裨益，也是新一轮深化改革、扩大开放的举措。多元化的产权结构加上相对均衡的市场结构，对于频谱产权制度改革将提供有利的支撑。
三、讨论和结论
从理论和经验来看，市场化为主的资源配置方式更能体现资源的稀缺程度和供求关系，市场化配置获得的收益可以作为调节收入差距、平抑分配不公从而实现分配制度上的“帕累托改进”。但之所以提出市场和行政融合化的管理体制，考虑到现实中改革的起点和配套制度还需要完善等因素，在具体路径上，要遵循稳步推进、分步实施的原则，分环节、分阶段推行。［12］自然资源产权理论和交易成本理论告诉我们，当一项新制度的交易成本(包括制度引入成本和制度运行成本)低于现行制度的运行成本时，这种变迁才会发生。初始分配即产权配置环节，利用市场的外部成本很高，因为:(1)市场机制不可能形成公平性的分配方案，也不能兼顾频谱安全的需要;(2)由于不同地区、不同产业和不同用户之间的社会经济特征差别较大，频谱资源的初始分配不能形成有效的完全竞争市场，也不可能自发形成均衡价格;(3)建立一个频谱资源的拍卖系统，本身也是一项成本极高的系统工程，即使能够顺利建立，现实中的各种交易成本也会阻止市场达到均衡，使得拍卖系统难以有效运作。相对于市场在初始分配中的上述缺陷来讲，政府在保障安全和公平分配方面有天然的优势。也正是因为这个原因，虽然科斯在20世纪50年代就提出市场化配置无线电频谱资源，美国通信监管机构FCC也很早提出拍卖的构想，但直到20世纪末才付诸实施。市场化配置方式需要长期的准备过程和相关配套制度的完善，直到利用市场方式配置频谱资源的交易成本明显低于行政方式带来的成本，这种转型才会顺利实现。以上分析主要以频谱资源为例，但对类似的自然资源乃至环境管理体制也起到一定的借鉴作用。分析的过程反映出自然资源管理制度变迁和体制改革是一项系统工程。不仅仅涉及到制度变迁本身，还会受到法制环境、宏观政策、配套制度建设甚至是意识形态方面的影响。就制度变迁本身而言，也至少应考虑到以下4个方面:一是决策主体的变化，即政府代表国家对资源行使配置权，其决策理念和方式需要与时俱进，以适应环境的变化;二是决策客体的变化，即资源使用者的产权结构的多元化和市场结构的优化将对制度变迁起着正面的推动作用;三是初次分配机制的变化，即从行政方式转向市场和行政融合方式;四是再分配机制的变化，即二级市场的建立和完善，实现资源产权的流转和交易，使得资源动态地转向效率更高的使用者。相关配套制度的平行推进也是至关重要的。包括财产权的完善，提高产权质量，提高政府管制能力，规则设计，监督管理，权利保护等。很难想象在一个缺少市场配置理念，财产权不完善，法制不健全的社会能实现有效的资源配置。
作者：刘纬华 单位：东北大学工商管理学院
