一、提升银行业效率的要求
银行业的整体效率主要来源于足够数量银行之间的适度、有效竞争（Clarke、Cull和Shirley,2005)。20世纪90年代前，台湾银行业在总行和各级分支机构的设立上都受到严格的控制。这种严格的准人管制造成了公营银行的金融垄断，台湾前三大商业银行?的利润率均超过100%。然而，公营银行的高效并没有带来整体银行业的高效。在高度垄断下，由于缺乏有效竞争，公营银行作风保守，服务产品创新迟缓等问题明显。当时台湾社会对公营银行体系贷款难、手续繁琐、态度不佳的批评声不断，银行体系效率难以提升。随着国际“金融自由化”进程不断深人，台湾地区的经济金融问题也日益突出，内外要求开放金融市场的呼声随之日益髙涨。台湾当局为了适应时局发展，扭转当时的不利局势，开始逐步放开银行等金融机构的牌照审批，推动“金融自由化”。
二、台湾地区民营银行发展的路径
台湾民营银行的发展大体上经历了四个阶段：1975—1989年的准民营银行尝试、1989—1992年的民营银行准人放开、1992—2000年的公营银行民营化以及2000年后的民营银行兼并重组（见图3)。从其发展路径来看，台湾银行的民营化过程由最初的小范围开放，到民营银行快速发展、民菏资本控股公营银行,再到后来台湾金改后的兼并重组,具有清晰的发展路径。
(一)准民营银行的出现
在20世纪50年代前，台湾地区就已经出现了区域性的民间合会储蓄公司，开展信用贷款、小额存款和信贷分期服务等业务。在公营银行垄断银行体系的情况下下，许多中小企业向银行融资十分困难，融资渠道不畅，这些民间的合会就成为中小企业融资的重要来源。1975年7月，台湾地区第一次修订《银行法》，增加了“中小企业银行”一条，规定“该类银行的主要任务是供给中小企业长期信用，协助其改善生产设备、财务结构及健全经营管理”。据此，台湾将当时规模较大的民间合会储蓄公司——“台湾合会储蓄公司”重组改制为“台湾中小企业银行”。在之后的1978—1979年两年间，台湾当局又按照地区分别批准成立了台北区、新竹区、台南区、台中区、高雄区、花莲区、台东区等7家中小企业银行（见表1)。这7家中小企业银行是在原来民间合会的基础上重组发展起来的，都是纯民营资本，基本上没有公营股份。由于当时台湾《银行法》对民营银行尚未解禁，故此7家民营中小企业银行可称为准民营银行（熊继洲和罗得志，2003)。尽管准民营银行依然受到严格的业务和分支行设立的管制，也还不能有效满足经济主体的融资需求，但其却形成了台湾民营银行发展的独特突破方式。
(二）民营银行的设立
在1989年之前，台湾地区银行业一直由台湾“中央银行”、“财政部”和存款保险公司联合监管。尽管台湾通过前述的改制方式构建了一批准民营银行，但民营资本对银行业的准入一直没有正式放开。1989年7月，在台湾第二次修订《银行法》后，民营银行的设立才拥有了法律依据。在随后的1990年，台湾地区“财政部”颁布了《商业银行设立标准》，开始正式受理民营银行的设立申请（见表2)。起初，台湾当局为民营银行准人设置了很髙的门槛。当时台湾地区的第一银行、华南银行、彰化银行的股本分别为73、72、65亿新台币，而新设民营银行的资本金要求却达到100亿新台币，远高于当时公营银行的自有资本。此外，台当局还规定民营银行只允许设立5个分行，而当时的公营商业银行的分支机构均超过50家。台当局希望能通过这些严格的准入要求来平稳推进民营银行的发展，但是事与愿违，这种严厉的管制并未能压制台湾权贵力量进人银行业的欲望。在1990后的短短两年时间里，台湾民间就发起设立了16家民营银行，而且在此后数年持续增加，并迅速超过了公营银行数量（熊继洲和罗得志，2003)。
(三）公营银行私营化
20世纪70年代末，很多国家开始大规模地推动公营事业民营化政策。1979年，英国政府率先积极推动民营化，之后各国纷纷跟进，公营事业的民营化逐步成为一种超越地域、经济制度、产业及经济发展阶段的全球性行动。就公营事业民营化问题，台湾当局早在1953年出台的“公营事业移转民营条例”对此有了规定。随着1991年该条例的修正及1992年“公营事业移转民营条例实施细则”的公布，台湾地区正式揭开了公营事业民营化的序幕。在公营事业民营化的大背景下，公营银行民营化不可避免地成为了台湾公营事业民营化浪潮中的重要一环。由于自1990年后民营银行迅速增加，银行业市场竞争日益加剧，公营银行承受着前所未有的经营压力：一方面民营银行因受政府政策约束较小，能够以经营效率为导向；另一方面，公营银行则因需要配合政府各项金融政策而受到种种束缚。在这种情况下，客户逐渐流向民营银行，公营银行面临的经营和生存压力越来越大，从而进一步推动了公营银行民营化。台湾公营银行的民营化是以出售公营股权的方式实现的。首批民营化的公营银行为彰化银行、第一银行、华南银行和台湾企银，于1998年完成民营化；随后，农民银行、交通银行、高雄银行、台北银行于1999年完成民营化（郑航滨，2005)。通过民营银行的准人开放以及公营银行的民营化，截至2001年年末，台湾民营银行由11家增加到48家，而公营银行则由13家减少为5家（见表3)。从资产规模看，民营银行资产在金融机构全部资产的占比由8.89%上升到51.5%;公营银行则由由53.68%下降到19.7%(余铭忠、耿怡和赖郁芬，2011)。2001年后，台湾当局先后推行了第一次、第二次金融改革，提出了“公营银行彻底民营化”的目标，要求2005年前公营股权比例下降至20%以下，2010年前公营股权全部释出（杨思思，2009)；同时要求，当时仅存的五家公营银行除中国输出人银行由于其特殊性保持公营外，其余四家（合作金库、台湾银行、土地银行与“中央”信托局）要在2006年年底前完成民营化。该目标并未完全实现：除合作金库于2005年成为民营银行外，台湾银行、土地银行与“中央”信托局三家公营银行后来在提升整体金融产业竞争力的政策下，与中国输出人银行合并为台湾金控公司，短期内不再实施民营化（见表4)。
(四）民营银行兼并璽组
在民营银行快速设立以及大批公营银行民营化后，台湾地区金融体系的竞争日趋激烈并趋于恶化’逐渐影响到银行业金融机构的进一步发展壮大。在2001年台湾地区加人世贸组织后，外部竞争也愈加激烈，部分新设民营银行出现亏损。为弥补与具有经营优势及丰富经营经验的外资金融机构之间的差距，解决银行业金融机构竞争力不足的问题，同时也为给亏损银行一个正常的退出渠道，台湾地区围绕金融机构合并、金融风险防范和金融中心建设，主动推进金融机构的国际化、规模化和多元化以及民营银行的并购重组（汤世生，2011)。为此。台湾地区于2000年颁布《金融机构合并法》，2001年颁布《金融控股公司法》，鼓励金融机构之间兼并重组，并给予一定的税费优惠。此后，经营不善的民营银行陆续被有实力的银行或金融控股集团收购（见表5)。
作者：周民源
