一、引言
我国是一个传统农业大国，不仅具有积淀深厚的农耕文化，而且千百年来各个社会发展阶段始终都离不开农业的强力支持。当然，我国的农业也在文明进程中不断向前发展，并始终在我国社会发展中发挥着至关重要的作用，特别是自从党的十一届三中全会召开以来随着“家庭联产承包责任制”等一系列政策法规的实施，我国的农业发展进入了史无前例的高速发展阶段，有力推动了社会主义现代化建设。回顾过去的三四十年，我国农业发展的确取得了令人瞩目的成就，特别是粮食生产始终以稳健态势增长震惊了世界，其中一个重要因素就是党和国家一系列农业政策和法规的推动与保障，就像著名学者舒尔茨所言：“任何一国农业之所以停滞不前，不在于资源禀赋与否，而在于宏观经济政策和农业相关政策的扭曲和失误”。虽然取得的成就举世瞩目，但是同样也存在一些较为严重的问题，比如对土地资源过度依赖、环境恶化等问题，这与当下生态文明的发展要求不太相符，尤其是与国外发达国家的生态农业相比，我国当下农业发展还有很多改进的地方，本文就从政策法规的视角对我国的生态农业发展进行简要探析。
二、生态农业发展概况
生态农业在众多学者的积极倡导响应下得到了初步发展，即20世纪30年代和40年代在瑞士、英国、日本等国有了不同程度的发展。生态农业主要指在经济和环境协调发展的原则下，总结吸收各种农业生产方式的成功经验，以生态学、经济学理论为依据，运用现代科技成果和现代管理手段，在特定区域内所形成的经济效益、社会效益和生态效益相统一的农业。到了20世纪60年代，随着欧洲许多国家大力推广生态耕作，生态农业逐渐发展成为一种世界潮流，之后迅速在东南亚、美洲等地区蓬勃发展。从20世纪80、90年代开始，生态农业基本演变成一种国家行为，已由分散的民间活动或单一的实验项目转向政府自觉倡导的全球性生产运动，即在国家的政策支持与法规保障下，不仅生态农业用地面积大幅增加，而且生态农业产品产值也在稳步增加。中国生态农业就是在世界生态农业蓬勃发展的背景下出现的，“生态农业”在中国首次被提出是在1980年银川召开的“全国农业生态经济学术讨论会”上，之后在国务院等相关机构的带领下开始进行生态农业试点工作，而且范围也在不断扩大。从1996年开始，中共中央十四届五中全会提出“大力发展生态农业”，并在随后的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划纲要》中明确“大力发展生态农业”，从而把“发展生态农业”上升为国家战略。我国的生态农业建设也在这些政策的鼓励和扶持下由小范围试验到大面积实施，由科学家试验研究到国家政府行为，使全国各地区的生态户、生态村、生态乡、生态县蓬勃发展起来。中国生态农业虽然与世界发达国家的生态农业具有一定相似性，但也有着鲜明的中国特色，主要有：注重生态效益与经济效益的有机统一、注重现代科技手段与传统农业方式的有机结合、注重生态农业体系的多功能开发、注重自然调控与人工干预的有机融合。
三、我国生态农业政策和法律的现状分析
从20世纪80年代开始，我国生态农业经历了30多年的发展，虽然目前正在引起越来越多的关注，但是依然处在初步发展阶段，其发展还存在诸多问题，特别是在政策法规方面还有很多不完善的地方。在推行生态农业试点工作之后的第三年，1985年国家从生态保护的视角对生态农业发展提出了一些要求，通过了《关于发展生态农业，加强生态环境保护工作的意见》，之后，我国的生态农业政策法规也在探索中不断完善，覆盖层面越来越广。1993年是一个重要的转型时期，当时国务院下属的7部委不仅成立了“全国生态农业县建设领导小组”，并把生态农业建设正式列入政府工作议程，把发展生态农业正式写入《中国21世纪议程》，从而真正把生态农业发展升级为国家行为。1997年党的十五大明确把“发展生态农业”作为可持续发展战略的一个重要政策方针；2002年修订的《中华人民共和国农业法》专门增加条款“发展生态农业，保护和改善生态环境”；2006年颁布了《全国生态农业建设技术规范》。这些政策法规的颁布实施基本保证了生态农业的有序稳定发展，特别是《全国生态农业建设技术规范》基本上使我国生态农业走上了制度化、规范化的轨道。这些政策法规的确促进了我国生态农业的起步发展，但客观的说，这些政策法规不仅不够完备，即无法充分引导监督生态农业发展的多个层面，而且自身存在比较严重的滞后性与缺陷，具体来说有以下几个问题：。
第一，从整体上看我国生态农业政策法规不够齐全，特别是缺少一个引导监督生态农业发展的基本性政策法规。截至目前，我国还没有建立一个包括法律法规、管理制度、激励措施等内容的国家层面法律体系。这样以来，由于没有具体可行的基本政策法规指导，当前生态农业政策法规大多限于各级政府的红头文件、工作报告和会议文件，即停留在以行政管理为主的阶段。这就导致各地的标准不统一，往往在经济效益与生态效益平衡之间出现严重问题，非常不利于生态农业的长远发展，其中最明显的就是对生态环境的破坏：不仅我们赖以生存的各种资源受到破坏，而且生物多样性等受到严峻挑战。。
第二，政策法规制定的规范性有待加强，特别是要强化与国际法规接轨的融合力度。我国现行有限的生态农业政策法规过多以中国实际为主，过分强调了国内经济效益的实现，忽视了国际市场的变化。当前我国农产品在国际市场开拓方面遇到的最大问题就是形式各异的绿色贸易壁垒，这主要是因为国内生态农业标准与国际标准不同步。第三，政府机构对生态农业的宣传推广政策力度不够。虽然生态农业已经发展了几十年，但它没有完全纳入市场化轨道，一个关键因素在于国家机构没有充分利用政策法规对生态农业进行有效宣传，这样民众对生态农产品知之甚少，甚至产生排斥或地抵触情绪，从而影响了生态农产品的正常流通。
四、完善我国生态农业政策和法律的思考
从以上分析可以看出，我国农业在国家相关政策法规的指导监督下已经步入生态化发展阶段，为新时期农业的转型发展指明了道路。然而由于生态农业政策法规不够完善，导致我国生态农业具有很大发展空间，笔者认为在完善生态农业政策法规方面应当注意以下几点：
第一，在坚持农业经济发展与环境保护协调统一的基础上，尽快制定颁布国家层面的生态农业法，为我国生态农业政策法规的逐步推进提供总体指导。首先，根据我国农业发展实际，借鉴日本、德国、法国等世界生态农业发达国家的经验，制定颁布《中华人民共和国生态农业法》，不仅要对农业产前、产中、产后进行标准化规范，而且对水、土壤、大气、耕作制度、生物多样性、农产品质量等各个方面进行明确界定规范。其次，在根据《中华人民共和国生态农业法》制定其它相关细化生态法规的基础上，对之前颁布实施的《全国生态农业建设技术规范》等相关政策法规及时修订，使其符合当下我国生态农业发展的形势，特别是对其中的各种绿色认证制度、规范进行升级调整，既要结合国内农业经济实际，又要顾及世界农产品贸易大趋势，使我国生态农产品在国际贸易中避免无谓的受阻，造成资源浪费，这是我国生态农业发展面临的一个棘手问题。
第二，制定明确具体的生态农业发展政策，不仅使其上升为国家战略，而且要使其具有明晰的操作可行性。虽然我国早就制定了《全国生态农业发展纲要》，各级地方政府也据此制定了类似的地方生态农业发展纲要，但大多停留在政策阶段，即更多的是指明方向，而没有提供相对具体的实施方案，这就导致诸多政策规划难以实施。因此从上至下的《生态农业发展纲要》一定要突出目标的指向性与步骤性，可以在确定我国生态农业建设近期规划和中长期发展目标的基础上，将生态农业发展的阶段目标、任务和措施纳入到国民经济与社会发展的五年规划中，指导具体实践。在此基础上，一方面要制定有效的生态农业激励措施，比如从财政、金融、税收、价格、科技指导等方面制定政策，鼓励广大农业工作者积极从事生态农业；另一方面，革新考核制度，尤其要改变以前过分注重农业产量的政绩考核体系，体现出对生态农业的重视，只有这样行政干部才会与普通农业从业者齐心协力推进生态农业的可持续发展。
第三，加强政策法规宣传，提高执行力。既然是政策法规，首先就要使其在全国得到宣传推广，当前我国生态农业发展受阻的一个关键因素就在于普通民众甚至一些行政管理者对生态农业认识不足，从而在无形中阻碍了其深入发展；其次，一定要加大执法力度，提高其公信力和执行力，除了对积极推广生态农业的人员进行嘉奖之外，对不遵守或破坏生态农业发展的人员或单位进行严肃批评处理，引起社会重视，从而提升人们的生态农业意识，只有人们的生态农业意识提高了，生态农业才会真正的贯彻发展。
作者:胡文婧 单位:集宁师范学院思政教学部
