近年来,伴随着我国市场经济的迅猛发展、城镇化的快速推进,社会转型期的各种矛盾交织凸显,社会风险不断加大,传统的社会管理模式显然难以对当下的社会“骤变”做出快速、精准的反应。如何在社会深刻变革的时代背景之下通过加强社会管理创新,强化基层社会服务能力,提高社会管理效能,考验着当下各级党委和政府的智慧和能力。2004年,北京市东城区在全国率先推出城市网格化管理改革的新举措,成为社会管理创新的“经典之作”,继而在全国得到广泛推广和应用。该举措就是采用万米单元网格管理法与城市部件、事件管理法相结合的方式,应用、整合多项数字城市技术,建设城市综合管理服务平台,通过科学划分网格小区并配置相关人员,以“责任制”为依托,以信息化为支撑,合理整合和配置各种社会资源,并建立量化考评长效考核评价机制,对城市进行精细化管理、社会化服务的一种方式。北京市东城区首创的城市网格化管理模式这种利用现代高科技手段对辖区实施的全方位、全天候、全覆盖高效便捷的管理,取得了极大的成功,被比尔•盖茨在国际上盛赞为城市管理新模式的“世界级案例”。
一、网格化管理研究的理论基础
(一)网格化管理的基本范畴研究
郑士源等在对网格的界定、特征、应用等综述基础上,提出将网格管理的思想方法应用到管理领域,并结合当前社会管理的实际情况提出了网格化管理的理念和基础[3]。阎耀军在对城市网格化管理模式详细介绍的基础上,阐释了网格化管理的功能和特点,指出了城市网格化管理是城市管理改革与管理现代化的一个方向[4]。陈云等通过对网格化管理在城市管理应用中的描述,界定和分析了网格化管理的概念和内涵,继而探讨了网格化管理应注意的问题和未来研究的方向[5]。池忠仁等在对上海城市网格化管理模式分析的基础之上,对推广和应用城市网格化管理模式特征进行了初步探讨[6]。李鹏从技术层面对城市网格化管理技术进行了微观解析,认为城市网格化管理的发展定位已经脱离于单纯管理技术的局限性,转变为将由技术革新而带动城市公共管理变革,拓展了城市网格化管理研究的场域[7]。田毅鹏认为网格化管理作为由“总体性支配”向“技术治理”转变的社会治理的一种创新方法,在推进过程中存在着运行成本过高、持久性不强、弱化社区自治、网格泛化等风险,应处理好网格化管理体系构建过程中“行政性”和“社会性”关系,探寻“政府治理”与“社区自治”之间有效的联结点,使之获得良性持久的发展[8]。
(二)各地网格化管理实践经验代表性研究
作为城市网格化管理实践创新的“发源地”,北京市东城区通过采用网格化管理的新模式,在新的城市管理和服务理念的指引下,综合运用多种技术,改造政府结构,创新管理流程,实施精细化、长效型管理机制,提升了服务水平和服务效率,取得了良好的社会和经济效益[9]。毗邻东城区的北京市朝阳区对网格化管理思想进行了借鉴和吸收,并在实践的基础之上予以创新:在理论层面提出了推进“三化一体系”的城市管理新理念;在城市常态化管理上通过数据整合,形成考核诚信(评价)系统,对政府、社区、单位和个人进行考核,并依托“事件管理部件化”对各街道进行定级排名,以督促各街道对八大秩序问题的管理效果;在实践技术创新方面建立了科学的考核评价系统和案件分析系统,技术上采用了基于J2EE的线路之上的SOA架构,在数字化城市管理中广泛应用地理信息系统(GIS);在机制创新上建立了城市管理长效机制的基本模式[10]。浙江省舟山市是国内最早采纳城市社区网格化管理创新的地级行政单位,通过“网格化管理,组团式服务”的实施,舟山市将全市43个乡镇(街道)划分为2464个管理服务网格,围绕公众需求设计业务流程,以有机整体方式在流程中整合资源、共享信息,打破各部门信息闭塞、各自为政、效率低下的臃肿状态,促进部门间的协同协作,形成了“党政主导、城乡统筹、上下联动、条块结合、社会协同、公众参与”的社会管理新格局,实现了网格化管理服务全方位、全天候、全覆盖[11]。作为全国社会管理创新综合试点城市,湖北省宜昌市以制度创新为切入点开辟社会管理创新新路径,通过制度创新促成社会管理创新,宜昌市网格化管理实现了从各自为阵向联动协同转变,从被动应对向主动服务转变,从传统方式向信息化手段转变,初步形成了以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务的“一本三化”新体系,走出了一条符合科学发展观要求、覆盖整个城市、具有宜昌特色的新路子
(三)网格化管理移植研究
网格化管理移植研究被视为当下一种较为“时髦”的全新的社会治理方略,网格化管理的优势不仅仅体现在城市综合管理的社会宏观治理层面,通过微观层面的大范围移植,其潜能被大大激发。市场监督管理一直以来都是困扰工商部门的“揪心事”,通过网格化管理将分散于各业务部门子系统中的企业登记和监督记录在统一的内部信息网络平台进行汇总整合,按照不同的风险类别和信誉级别,分别采取不同的监管措施,改变了过去行政执法巡查力量疲于奔命忙于应付的状态,形成了各业务部门统一集中、综合监管的局面,让“揪心事”变成了“顺心事”[13]。杜溪源提出要将网格化管理理念运用到劳动保障监察工作中来,要以强化网格划分、信息系统建设、完善配套制度为支撑,实施网格化管理完善劳动保障监察工作[14]。余华将城市网格化管理的视域进一步“缩小”,使研究的触角延伸到城市社区,提出了“以信息化支撑网格化、以网格化追求精细化、以精细化实现人性化”的社区网格化管理新范式,进而提出科学划分网格区域以推动社区社会管理精细化、搭建完善服务平台以推进社区社会管理集成化、建立健全信息系统以推进社区社会管理数字化、培育发展社会组织以推进社区社会管理多元化、加强落实协同服务以推进社区社会管理制度化等对策建议[15]。周连根认为网格化管理是社会转型期我国基层维稳的新探索,对基层维稳具有重要战略意义,进而提出了构建网格化管理推动基层维稳的新路径[16]。上述研究为网格化管理模式在县域社会管理创新应用推广方面提供了全新的视域和路径选择,奠定了重要的理论基础。但是也存在如下不足:一是较多地关注地级行政单位实施网格化管理的实践效果的总结归纳,而在社会管理创新中居于中坚力量的县级行政单位实施网格化管理的内部构造则被有意或无意地以同质化的方式处理掉了;二是对网格化管理理念的移植推广缺乏线性条件约束研究,以致引发网格化管理泛化风险的担忧。因此,笔者将尝试在县域语境之下检视和反思网格化管理制度移植和本土资源结合的依据和可能路径,推进县域网格化管理模式的制度形塑。
二、县域网格化管理模式实践的检视
(一)宜章县实施网格化管理基本概况
2013年7月份,宜章县委、县政府下发《宜章县创文网格化管理小区划分及考核办法》(宜办字[2013]93号)的通知,要求在县城区域实施网格化管理,将县城区域划分为24个网格小区,实行领导牵头、小区为主、居民自治、单位帮扶、部门考核、政府奖励和“以房管人,以业管人”的工作机制,全面推进创建省级文明县城(简称“创文”)的重大任务目标,争取通过省级文明县城的考核验收。通知要求统一对创文网格化的思想认识,认为网格化管理是提高城市管理水平和效率、提升城市品位和形象的有效途径,也是科学化、现代化管理城市的必然趋势,各单位要充分认识推行网格化管理的重要意义。全县创文网格化管理小区的工作在县创建湖南省文明县城领导小组的统一领导下开展工作,办公室设在县创文办。各创文网格管理小区成立专门组织机构,由牵头单位“一把手”任组长,分管领导任常务副组长,责任单位“一把手”任副组长,成员由各责任单位抽调一人以上组成。管理机构设立专门办公室,抽调人员在牵头单位实行集中办公。各创文网格管理小区内的所有单位必须在牵头单位的调度和指挥之下积极开展创文、综治、环卫、计生等工作,小区居民必须在牵头单位和责任单位的指导和帮扶下完成各项任务。创文网格管理小区的各牵头单位、责任单位每天都要派专人到各网格巡查,督促落实创文工作,同时收集居民反馈的城市网格化管理问题,并及时提出解决方案。各创文网格管理小区建立信息平台、民情日记平台、监督平台、指挥中心管理平台,掌握责任网格内的具体情况,并主动加强与社区、居民的联系互动,扫除管理盲区,提高工作效率。县创文网格管理工作考核组由创文、综治、城管、计生等部门相关人员及抽调老干部、人大代表、政协委员组成,分别对24个创文管理小区的工作任务完成情况进行督查考核。采取以现场核查、查实票据和查阅资料及调查访问相结合的方式,通过明查暗访、随机抽查、调查访问和现场拍照相结合来核定,对牵头单位和责任单位的工作情况实行每月一检查一讲评,每季一考核一调度,年度考核排名,并纳入全县综合目标绩效考核。
(二)宜章县实施网格化管理的困境
纵观宜章县推进创文网格化管理工作的全过程,我们不难发现这样一个事实:宜章县实施城市网格化管理是一种典型的压力型体制下“自上而下”的以行政权力为运行基础和核心的管理模式的延续!该管理模式最显著的特征是耦合了网格化管理的某些特征而缺乏网格化管理实质性内容,使网格化停留在表层,导致网格功能的虚化现象[17]。网格化管理模式在基层应用中的异化使宜章县创文网格化管理陷入了以下困境:
第一,在管理理念上,政府治理中心论在社会治理领域仍占主导地位。社会治理本身就是“一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[18],“从主体上看,治理是一个公权力主体与私权利主体共同参与的多元结构体系”[19]。从宜章县实施网格化管理的论证到相关文件的制定、出台不难看出,政府的主体性功能在社会管理创新的过程中进一步得到强化,私权利主体在社会治理的合作领域则被进一步地挤压。在社会治理的话语体系建设中,以社会组织、社区、个人为代表的私权利主体的声音被以政府为代表的公权力主体所淹没。
第二,在管理状态上,宜章县创文网格化管理仍处于静态化管理状态。所谓静态化管理是指国家与社会管理者对变化多端与千姿百态的社会生活实施“人为静止”的管理策略,其基本特征在于封闭性、静态化、保守性、单一化、控制性、专治性、差异性待遇与区别性对待、直接性,以及物质占有与人身束缚性依赖[20]。相对于计划经济时代而言,现代社会是一个动态变化的社会,各种社会资源在“市场域”及规律的支配下呈现出多元、高速、离散及多样性等特征。为有效回应这一社会治理时代性要求,这就需要传统的静态管控模式向着动态开放管理模式转变。而宜章县网格化管理是以网格小区为主体的对动态的人、事、物实施的单向维度管理,静态有余,动态不足。
第三,在管理持久性上,后续动力明显不足。推进网格化管理的“本”在于理顺人以及由人所组成的社会关系,使各种社会资源在和谐的社会关系中得到优化配置并取得最大效益,其“源”于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化历史背景下传统管理模式的失范、失灵。作为粗放型管理模式向精细化管理模式的转型和升级,网格化管理代表了未来城市发展的趋势和方向,建立长效机制应属于其题中之义。从长远意义来看,网格化管理在未来城市管理领域应居于主导地位,而不应成为某项大型活动或政治任务的配套设施。宜章县实施网格化管理是紧紧围绕创建省级文明县城这一任务目标开展的,网格化管理自始至终都是为实现这一目标而服务的。在“目标导向型”语境下实施的网格化管理就难免有运动式、突击性、间歇性“应急之举”的嫌隙,而在创文目标完成之后能否持久也值得怀疑。
第四,在管理方法上,有网格化管理之“名”而无其“实”。城市网格化管理是集科学技术手段与现代城市管理方法的一体化建设体系。城市网格化技术应该包括以下五部分内容:“3S”技术集成、构件和构件库技术、中间件技术、地理编码技术、移动GIS技术[21]。城市网格化管理方法包括城市部件管理法、城市事件管理法、城市管理的“双轴化”、管理信息的采集法[7]。其管理流程可以包括“信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价7个环节”[9]。网格化管理不仅仅是一种单纯的概念性描述,更是一个内涵丰富和外延确切的学术范式。宜章县创文网格化管理运用了单元网格划分技术将县城区域划分为24个网格小区,也仅仅是从形式上贴切了“网格化”的字面描述,而本身并不具备网格化管理的实体内容。
第五,在管理效果上,网格化管理的巨大优势没有得到彰显。与传统的城市社会管理相比,网格化城市社会管理模式具有明显的特色和优势:规划实施的统一化、管理流程的规范化、管理权责的清晰化、管理效率的高效化、管理模式的创新化、管理效益的综合化[22]。网格化管理蕴含的社会管理创新的高附加值的彰显有赖于“数字城市”的物质基础的有效供给。囿于网格化管理实体性内容的缺失,网格化城市管理信息平台、社区综合服务管理信息平台、网格化城市管理监控中心、评价中心以及指挥、调度、协调中心等基础性建设只能停留在字面意义。基于此,网格化管理创新的属性处于抑制状态,其效能也大打折扣。
(三)县域网格化管理实施的线性约束条件
县级行政单位在符合哪些条件的情况下可以采纳网格化管理模式?这就需要我们弄清楚影响县域网格化管理实施的线性约束条件。从现有的研究成果来看,对网格化管理在县域推广的线性约束条件的研究明显不足。①面对县域实施网格化管理的愿望和冲动,我们需要从学理上展开对县域网格化管理的线性约束条件的探讨。但需要说明的是,由于相关数据收集具有一定难度,在此笔者对影响县域网格化管理推广的线性约束条件只做一般性探讨,而对这些影响线性约束条件的相关变量以及它们之间相互作用的模式和结果留待进一步的研究。
1.城市规模。所谓城市规模,是指“在城市地域空间内聚集的物质与要素在数量上的差异及层次性,它主要包括城市人口、经济活动及其能力、建成区土地面积这三个互相关联的有机组成部分。”[23]城市规模是城市发展到一定程度时各要素集聚总体所呈现的状态。众所周知,早期的城市是由集市发展而来,而其自身又具有集聚效应。当各种要素在集聚效应之下向城市集聚并达到一定数量和规模时,城市规模效应便显现出来,而城市规模效应又进一步地促进了城市的发展。但是城市规模效应的凸显并不是零成本的,当城市规模较小时,其实施的基础性建设投资成本较大,较之于收益往往呈现亏负状态,而这种“亏损式”的投资涉及的非经济因素的考虑往往占据了主导地位。但是,从经济学的收益———成本分析单纯地考虑城市规模是否经济易知,一个较为经济的城市规模应该是城市建设投资成本始终与城市规模保持动态的平衡。就网格化管理的推广应用而言,不考虑后期管理、修护成本,仅其前期技术投资成本已愈千万余元,这对于广大城市规模较小的县级行政单位的承受能力是一个不小的考验。不排除某些县域财政较为充裕,但是有能力实施并不代表就要实施,实施网格化管理的效益是否同城市规模发展保持协调一致应当成为县级行政单位是否推广应用网格化管理的一项重要原则。
2.城市社会总体发展状况。一个城市社会总体发展状况是对城市经济、人口、政治、文化、环境、资源等众多因素综合考量的反映,亦是进一步认识、研究城市发展的前提和基础。当然,是否需要实施城市网格化管理也应当放置于城市社会总体发展的总体框架内综合考虑。城市社会的飞速发展需要社会管理层面做出制度上的回应。网格化管理顺应了这一发展性要求,成为城市社会管理创新的趋势和必然。城市基础建设基本成型、城市发展基本成熟、城市社会总体运行良好是网格化管理的基本面向。网格化管理的基本面向决定了其与城市社会总体发展状况的建构关系:网格化管理发端并应用于社会总体发展良好的现代化城市,城市社会总体发展状况又决定了网格化管理实施的程度和效果。
3.地方主要党政领导的推动。在城市社会发展规划和部署的过程中,地方主要党政领导的采纳决策往往占据主导地位。而决定地方主要党政领导采纳决策的更多的是出于对相关影响因素经济学上的成本———效益分析。杨代福在我国城市社区网格化管理创新扩散分析框架内研究了影响地方主要党政领导采纳决策网格化管理创新的影响因素及其相互关系,分析得出了地方主要党政领导采纳或不采纳网格化管理创新的一般规律[2]。
三、县域网格化管理的优化
网格化管理模式在县域的推广和应用不是盲目和冲动的,应当契合县域社会自身发展的特点和规律,因地制宜,循序渐进。对网格化管理模式的借鉴和复制也应当在特定的县域语境下展开,那种妄图机械地生搬硬套某种网格化管理模式注定是行不通的。县域网格化管理模式的运行应遵循其自身的逻辑序列:以人为本为目标,以社会自治为基础,以信息化为支撑,以法治为保障。
第一,坚持以人为本为目标。以人为本,就是要充分尊重人的历史主体地位,内容上一切从人的需求、愿望、利益出发,尊重人的价值选择,促进人全面而自由的发展。2012年,习近平总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班结业式上作总结讲话时指出:“社会管理主要是对人的服务和管理,说到底是做群众的工作。”这一论断为社会管理创新工作指明了方向和目标。作为社会管理的一项制度创新,网格化管理模式是“人”在社会实践活动中不断探索和创造的,“离开了人有目的、有意识的自觉参与,社会的一切活动,无论实践活动还是精神活动,甚至人类社会的进步和历史的创造,都是不可能实现的。”[24]因此,网格化管理的主体指向是“人”,内容上在法理层面表现为人的权利和正当利益[19]。倘若使网格化管理在县域基层被广泛接受并取得良好效果,那就必然要求充分尊重“人”的主体地位,摒弃一直以来将“人”视为管理客体的管控思维,树立为民服务理念,提高为民服务意识,正确管理社会矛盾,维护人民权益,使网格化管理真正成为每一个人内心的真实意愿和客观需求。网格化管理蕴含的以人为本的理念不能仅仅停留在表层而应内化为品格,因为“它最终追求的是不同主体的价值和利益都可能达到最优的效果,从而使社会进入到一种共生共荣、共同发展的理想境界之中。”
第二,坚持以社会自治为基础。社会自治就是社会共同体的自我管理和自我服务。社会自治程度反映了一个国家的民主程度,社会自治越深入,民主政治就会越繁荣,社会生活就会越有活力,社会基础就会越巩固[26]。社会自治为政府管理提供强有力的支持,政府因社会自治得以从纷繁复杂的社会生活中解脱出来,将更多的时间和精力投入到公共产品的生产和供给上来,同时降低了社会公众对政府社会生活干预不满所带来的社会风险。社会自治是网格化管理的前提和基础,网格化管理巩固和提升了社会自治的基础和能力。网格化管理利用数字化信息技术,通过网格化空间实现政府管理和社会自治空间的整合,在政府和社会之间搭建了实现良性互动的平台,有效降低了社会治理的成本开支,大大提高了资源配置的效率,拓展了社会自治的深度和广度。社会自治应当着重考虑从两方面着手建设和加强:(一)立足社区,规范、完善社区自治;(二)转变政府职能,建立健全社会组织发展机制。在规范、完善社区自治方面应当注意处理好以下几个方面内容:一是正确处理好政府和社区的关系,实现政府管理功能与社会自治功能互补,行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动;二是加强基础性建设,扶持和培育社区自治,将社区基础性建设纳入政府年度绩效考核;三是优化社区自治结构,完善社区自治体系,提升社区自治能力,促使社区自治向着治理现代化要求的方向转变。关于在新形势下建立健全社会组织发展机制,地方政府应当从完善政策法规、转变政府职能、改变社会组织行政监管体制和加强社会组织内部建设等方面着手,完善社会组织管理机制,提升社会自治能力[27]。
第三,坚持以信息化为支撑。信息化是网格化管理模式较之于传统管理模式最显著的特征。网格化管理的最大优势体现在对城市的精细化管理,而精细化管理有赖于信息化的支撑和保障。网格化管理打破了以往信息不对称状态下行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端,通过将存储于各部门间的信息源在统一的系统平台进行筛选、分析、组合,促进了信息在各部门之间快速流通和共享,实现了城市管理的精准、透明、主动和及时。为此,推进信息化建设成为网格化管理的关键一招。一是加强公民信息传播沟通平台建设,利用数字化网络信息技术,及时将政务信息通过互联网、手机报、微博、微信、QQ、电子邮件等新兴传媒平台发布出去,加强同公众之间的信息交流,实现政府同民意的良性互动。二是促进社区综合服务管理平台建设,加大政府在社区信息化建设方面的投入,建设社区综合服务管理平台,将涉及居民的民政、计生、环卫、治安、防疫、财务、党建等信息统一录入到社区综合服务管理系统,社区管理员在掌握了解居民的动态信息的基础上开展相关工作,为居民提供迅捷的“一站式”服务,彻底改变社区管理混乱、效率低下、组织松散的既有现状。三是统一规建跨社区、跨部门、跨网格的县域信息综合服务管理平台,将原有分散的信息子系统统一接入到县域信息综合服务管理系统,打破信息交流不畅的人为障碍,及时、全面掌握县域内的人、财、物、事的动态信息,为开展相关工作提供“第一手资料”,使网格化管理真正做到全天候、全方位、全覆盖。
第四,坚持以法治为保障。法治保障既是社会管理体制创新的重要环节,也是创新社会管理的内在需求和重要保证。离开了法治保障的社会创新势必会走向异端,创新所带来的巨大冲击在无拘无束的权力恣意下将社会置于危险的境地。一般认为,作为政府强力助推下的社会管理创新,网格化管理模式遭质疑的根本原因在于其渲染了浓郁的“公权力”色彩。而夹杂了公权力成分的网格化管理模式则构成了对社会权、公民权新的威胁。“坚持制约权力和保障权力相结合是社会管理创新的法治要求”[19],法治保障在公民社会和网格化管理之间构筑了一道“防火墙”,解决了在不引起“权利侵害恐慌”的前提下最大限度发挥网格化管理功效的重大难题。再回到法治国家、法治政府、法治社会一体建设的语境之下审视网格化管理模式,笔者认为,浸淫了“公权力”的网格化管理应当在法治的框架内做“软化”处理,即以法治的程序化促成网格化管理体系建设规范化、制度化,以法治的人性化淡化以往公权力实施的打压、惩罚的否定式法律模式规制,重塑公权力新形象,使网格化管理在法治的轨道上规范运行,提高社会管理的法治化水平。
作者：陶华强 曹卷 单位：中共宜章县委党校
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