一、创新城市管理的背景
随着改革开放的深入推进，社会主义市场经济的向纵深发展，计划经济体制下形成的封闭半封闭式社会结构产生了根本性变化;人们的思想理念、价值取向、利益诉求多元化，公平、民主、权利、法治意识不断增强，共享社会主义市场经济发展成果的期望日益强烈，这些都给新时代下的城市管理提出了新的要求。党的十八届三中全会《决定》提出改进社会治理方式，坚持综合治理。城市管理创新是社会治理创新视域下的一部分，其根本宗旨在于更好地服务于人民，其本质在于构建收稿日期:2014—04—08作者简介:韩大贤(1989—)，女，安徽霍邱人，南京大学法学院，2013 级宪法学与行政法学专业硕士研究生。现代城市管理体系，实现从城市管理向城市治理的根本转变;从单纯政府管理向社会多元主体协同治理的根本转变;从地方管理向全局管理和依法治理的根本转变。“十二五”以来，我国的城市化发展正由“注重发展型”向“民生福祉型”转变，在城市化转型的背景下，我国城市管理的传统理念和方式受到了文化、观念、政策、制度等诸多方面的多维挑战。从行政法治的角度出发，基于社会治理的共同目标，推进城市管理创新、提高城市管理水平，是法治城管建设的必由之路。首先，应当从根本上转变思维观念，从管理向治理转变;其次，要在全社会树立起与城市管理创新相适应的新观念，倡导社会共同参与城市管理实现城市治理;最后，应当通过方法创新、机制创新推动城市管理创新。在此基础之上，摸索建立一条符合中国国情和地方特色的城市管理道路，这也是我国全面深化行政管理体制改革的重要目标。
二、创新城市管理的观念之维
观念是人们在实践过程中所形成的对事物的认识，既反映了事物的客观属性，又反映了人们的主观能动性，其具有实践性、历史性和主观性的特点。在哲学上，没有绝对的观念，观念处于不断的运动发展变化之中，正确的观念对实践具有积极的能动作用，因此人们在实践中不断地总结和改变、创新、重塑等等，积极发挥观念的积极作用。
(一)转变城市管理理念
转变城市管理理念，需要把握两项基本原则:第一，反映现代城市多元需求，畅通多元主体利益诉求;第二，坚持与时俱进，积极主动适应城市环境的动态多维变化。转变城市管理理念，具体来说，包含以下几个方面:
1． 树立人本理念、契约精神，以及尊重人格、保障人权的理念。新世纪《宪法》将“国家尊重和保障人权”记入其中，重点突出了保障公民权利、规范国家权力这一宪法核心价值导向，宣示了宪法的人文关怀。现代城市管理更要全面梳理制度中存在的背心力，有针对、有计划的加以转变，努力向服务型治理转变，让人民切切实实地感受到这种人文关怀，从而对新型城市管理建立起内心认同和行为支持。
2． 树立法律保留、有限政府的法治理念，这亦是依法行政，法治政府的基本要求。依法行政，即权力的行使必须按照法律的规定进行，法律没有规定的，政府不得为之，也即有限政府原则，政治权力要杜绝一切游离于法律边缘、真空地带的行为的产生。城市管理工作是量大面广、纷繁复杂，而且呈现动态化特征，因此更要杜绝此类问题发生。
3． 树立城市治理的理念。现代城市管理归根到底是依靠人民群众多方参与的城市治理，既是城市管理者依法对有关事务进行管理和服务的过程，也是人民群众等多方社会主体自我规范、自我服务的过程。我国行政管理和行政法治无论是从规范上还是从制度上亦或是实务中都已出现了越来越多的有关行政民主的要求和实践，例如，城市管理过程中的听证制度和陈述申辩制度、科学民主决策制度、行政相对人评议行政机关与行政首长制，以及大量的行政指导、行政合同等柔性权力作为方式不断应用。
4． 树立全社会诚信理念。首先，政府应是最具有诚信的组织机构，政府的行为具有公信力、公定力和权威性，政府行为应有连续性和可预期性，不能朝令夕改。此外，社会组织、市场主体、人民群众等各方都要建立起诚信理念，只有在全社会建立互信的基础上，城市管理工作才能实现从管理向治理的转变。
5． 树立权责统一和接受监督的理念。有效监督是拒腐防变的利器，责任机制是法治政府建设的关键。政治权力在作用过程中具有主动扩张的倾向，这种倾向很容易导致权力寻租，因此必须给予有效监督和制约。城市管理部门和城市管理人员应当自觉接受监督，包括民主监督、群众监督、新闻媒体舆论监督、人大政协监督等外部监督，以及层级监督、审计监督、监察监督等内部监督;应当在城市管理工作中建立明确责任机制，结合各项监督制度，建立起权责分明的内部运行机制。
(二)重塑城市管理价值追求
无论是传统的城市管理模式，还是全面深化行政管理体制改革背景下的新型城市治理模式，都务必要遵循社会主义的根本宗旨:为人民服务。在创新社会管理视域下，为人民服务这一个根本宗旨要求:
1． 依法管理。城市管理是对城市事务的管理，但根本上是对人的管理，从社会治理角度来看，是在法律的框架内规范社会行为、协调社会关系、解决城市问题，为城市经济社会发展服务，在应对如此错综复杂且意义重大的事务时，虽然要考虑城市经济社会发展服务但更要以法治方式来实现社会治理目标。为此，必须在制度层面构建城市管理的行为规范体系，完善城市管理的各项法律制度;必须提高法律权威，强化城市管理的职责履行能按照法律的规定积极完成;必须明确法律责任，强化城市管理主体的责任意识，维护城市管理相对人的权利。总之，依法管理既是城市管理创新所应当遵循的根本要求，也是城市管理创新所要实现的重要价值目标。
2． 社会善治。城市管理追求的社会善治是指城市管理和服务与社会伦理、道德规范和现代法律的更高追求不谋而合。主要包括三个方面:理念之善，是指城市管理追求的价值理念符合伦理价值和道德规范的追求;制度之善，是指城市管理各项制度与伦理价值和规范要求相一致，符合制度正义的目标;行为之善，是指城市管理的各项行为内涵上具有伦理道德上的正当性，符合行为正义的目标。
三、创新城市管理的制度之维
制度，是指在特定的范围内调节人们行为和社会关系的一系列道德、习惯、戒律、法律等，制度的一般含义即为要求人们共同遵守的规则或准则，对社会的运行具有一定的指导性、激励性、程序性、规范性和约束性，是社会运行的游戏规则，是沟通协调的保障机制，科学有效的制度结构能最有效地提高社会运行效率。城市管理早已有之，国内外虽然称谓有所不同，但在基本的价值追求上却相差无几，为城市发展和人民群众服务。与基本的价值追求稳定相反，城市管理模式处于历史的运动发展过程中，现代城市管理理念要求建立宽容、参与、协作、预防的城市管理模式，充分体现“小政府，大社会”的现代政府运作理念。
(一)创新城市管理模式随着城市规模急剧扩大，市民需求也日益多样化，城市管理所处的外部环境也在不断的发展变化，这对现有的城市管理体制、管理模式、管理手段提出了新的挑战。城市化转型要求实现城市经济发展与社会效益兼顾，实现由政府、社会、市场的多元化参与的综合治理模式。创新城市管理体制应遵循政令与政事分开、条块结合、责权利统一、多方参与的原则。以改革行政管理体制为契机，以转变政府职能为立足点，实行管理重心下移，明确区和街道的职责和功能，充分发挥社会组织的力量。创新城市管理模式，要体现城市治理的宽容、参与、协作和预防特征。
1． 宽容。十四届三中全会后，社会主义市场经济体制改革加速推进，传统计划经济体制快速瓦解，一个越来越分化、流动、开放、多元的现代市民社会逐渐形成。这要求城市管理应当将宽容性城市管理作为公共治理的重要理念和方式，宽容性意味着公民资格得到充分尊重、基本人权得到充分保障、利益诉求得以充分表达，宽容性是社会善治的题中应有之意。发展宽容性民主是克服目前多重社会危机的现实途径［1］。党的领导人毛泽东、邓小平、胡锦涛在一系列的论述中都指出过，对内部矛盾，要在内部解决，通过健全的民主机制和制度，在民主的环境下，用民主的方法解决问题。宽容表现在政治领域即为民主，民主是法治城管建设的基本原则之一，在这项基本原则的指引下建构城市治理平台，承接社会各界不同的城市管理诉求，引导社会参与城市管理，提高公众和社会对城市管理的理解以达到其内心支持和认同。只有在普遍的认同和支持下，在公众和社会组织广泛的参与下，城市管理合力才能实现，新型城市管理模式才有期望可能。
2． 参与。我国十二五规划提出打造多方参与的社会管理格局，参与亦是民主在政治领域的表现，与包容相互补充。改革开放释放了多元利益诉求期待和政治诉求期望，拓宽了社会政治参与度。在社会转型过程中时刻充斥着参与危机［1］，参与危机，反映了政府和少部分强势利益集团垄断政治运行的局限性，本质上是公共管理运行过程中所产生的体制性障碍。因此，在全面深化行政管理体制改革下需要充分加强参与性制度建设，广泛宣传和树立参与意识，打造参与型城市管理模式，由社会决定城市管理内容，促进城市管理水平的提高，实现城市管理的参与式发展。所谓参与式发展，也是科学发展观的要求，是在发展计划项目中的有关决策过程或影响人民生活状况的发展过程中，多重利益期望积极介入的发展方式［2］。以网络为代表的新媒体是公众参与发展的一个重要特点，在网络时代，网络信息技术为参与式发展提供了机遇，网络日益成为公众表达利益诉求和传送政治期许的重要途径［3］，政府开始意识到利用网络信息技术来加强与社会沟通的便捷性和重要性，通过多种方式充分发挥网络媒介作用。
3． 协作。协作是民主政治的必然要求，与新时期的社会治理主张不谋而合。协作性城市管理主张政府—社会—市场共同发挥作用，由政府主导，社会和市场协同政府参与城市管理，充分发挥社会和市场的比较优势。城市管理基本内容为城市管理秩序的维持，秩序的维持除了行政管理外更需要全社会的共同协作才能维持一个良好的经济社会发展秩序。目前，城市管理体制依然是建立在政府主导的基础之上，因此如何创建一个多方协作管理的平台就成为城市管理主体的努力方向。在目前社会治理的大背景下，宽容是城市管理的品行，参与是城市管理的一个方式，而协作较参与更进一步，更体现了治理的本义。城市管理如何走得更远，这就需要培育范围更广的城市管理协作者，加强协作者和主体之间的协商、交流、互动，并且互相监督。
4． 预防。运行有效的城市管理模式更加注重如何减少和预防问题的发生而不是作为“灭火队”解决问题，一个管理有序、运行有效的行政管理体系和规章制度体系应当具有预见性，能够通过既有的事实因素预测未来，即用较少的投入预防问题以及穷尽所有可能来预测未来为现在的决策提供依据［4］。这要求城市管理主体提高监测能力、预警能力、迅速反应能力和战略思维能力，建立城市管理风险评估机制，坚持依靠群众，预防为主，打防结合，完善城市管理预防体系建设。
(二)加强城市管理能力建设
1． 加强城市管理主体能力。城市管理主体本身的能力建设不仅是推动城市发展的重要保障，更是城市进步的强大推手。因此，无论在城市管理形式上有何差异，但在加强能力建设上却是不可回避的。古今中外历史和实践表明，当重点关注与职能界定时，强调的在于特定环境下的可行性如何;而当重点关注与能力建设时，强调的则在于行为方式的可操作性如何，在于通过何种手段达到目的，或者更为宽泛的说法是什么样的能力建设能带来最佳的城市管理效果。在我国的行政管理体系中，二者同样重要，分别标明了“做什么”以及“如何做”的关联命题，如果仅仅强调“做什么”则会陷入纯理论的规范主义，如果仅强调“如何做”时，又会陷入纯工具论的泥潭。因此，对于城市管理者而言，需要以科学发展观的态度审时度势，正确判断二者关系，加强自身能力建设。如何加强城市管理主体能力建设? 应当按照确定城市管理目标、民主参与协作城市管理、权力阳光运行三个环节依次展开，最大限度提升城市管理的有效性。
2． 提高城市管理受众(公众) 能力。公民社会的发展，“小政府，大社会”的社会治理思路不断清晰，权利本位原则的回归，在城市管理中，公众和社会参与城市管理，具有正当性基础，也是社会治理的根本要求。从某种意义上而言，社会具备了在理性的前提下获得共识的能力，这也是在社会治理的背景下城市管理工作应当关注的重点。让城市发展这种公共产品惠及全体人民是改革开放的题中应有之意，以民生为导向的公众能力建设也以此为目标，城市管理与公众切身利益息息相关，城市管理主体在引导、放权、培育、推动的基础上，公众自我管理能力也要逐步提升，理性达成共识能力要逐步提高，这将对城市管理工作形成政社互动大有裨益。
四、总结
在社会治理的背景下推进城市管理创新这一伟大的系统工程，必须坚持创新改革的正确方向并正确辨析、妥善解决城市管理的相关问题:
1． 坚持正确的方向。方向与目标具有一致性，创新城市管理应当以社会治理的目标为方向。党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”党的十八届三中全会《决定》提出:“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，……推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。总的来说，创新城市管理应当坚持这样的方向:一是党委领导，政府负责。发挥党的领导作用和先进性作用，时刻不忘记党的宗旨，指导政府，全面负责城市管理工作的方方面面。二是社会协同，主要是发挥好企事业单位、社会组织、群众性自治组织的协同作用，形成城市管理主体和城市管理社会力量互补、互联、互动的格局，打造城市管理领域的“小政府，大社会”模式。三是公众参与。在“小政府，大社会”的模式下，除了社会力量协同外，动员群众理性参与城市管理，实现自我管理、自我服务、自我发展，对于城市管理的效果将事半功倍。
2． 正确处理创新城市管理与社会矛盾化解以及公正廉洁执法的关系。在三项重点工作中，城市管理创新与其他两项重点工作之间是密切联系、相辅相成的关系: 城市管理创新能够提供改革和发展的新资源、新元素、新动力，改善城市管理有助于减少社会矛盾，改善执法状况，而化解社会矛盾、公正廉洁执法为社会管理创新提供了更大的空间、更好的条件。
3． 正确处理城市管理创新的法治边界。新制度的创立、新机制的建立、新方法的采用，涉及到一些基本的要求和规则，总体上概括为:授益性的制度规范和创新举措创设条件上可以较为宽松;损益性的制度规范和创新举措在创设上则应当更为严格和谨慎;制度规范和创新举措的出发点必须正当，必须尊重和保障人权，坚持以人为本，实现公益私益、公平效率、自由秩序的有效平衡，降低成本;制度规范和创新举措的社会效果应当立足于城市管理工作，贴近于创新城市管理的出发点和落脚点。总之，城市管理工作的根本宗旨仍然是在为人民服务宗旨下的服务城市发展上，社会治理背景下城市管理也急需变革。通过观念的转变、价值的重塑，体制机制的创新，在坚持正确方向的前提下注意解决实际问题，新型城市管理模式一定能够实现其根本宗旨。
作者：韩大贤 单位：南京大学法学院
