摘要：养老金并轨在时序模式上是从制度并轨到待遇并轨的有效制度建构过程，制度并轨是前提和保障，待遇并轨是导向和目的。通过2015年出台的机关事业单位养老保险制度改革与运行20多年的企业养老保险制度在制度和待遇两个维度上的对比研究发现，当前的改革在制度模式、缴费机制、个人账户规模、待遇计发方式等方面与企业养老保险相同的制度设计，实现了与企业养老保险核心制度上的并轨；然而在参保范围、缴费基数、职业年金等不同的制度设计，使得机关事业单位工作人员仍然享受着较高的养老待遇，养老金“双轨制”问题仍将继续存在。养老金“双轨制”并轨政策着力点，应避免时序模式的混乱，注重完善工资政策、投资运营等制度并轨的相关配套措施，尽快在机关事业单位建立完善的统筹结合的养老保险制度，为实现待遇并轨打下坚实的基础。
关键词：养老金“双轨制”；制度并轨；待遇并轨；时序模式
经过多年的改革试点和酝酿，2015年1月，国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，3月，人力资源和社会保障部、财政部印发了《贯彻落实<决定>的通知》，进一步细化了机关事业单位养老保险改革的实施细则和步骤，明确了“一个统一、五个同步”的改革思路，提出了化解养老金“双轨制”的具体路径：先集中解决机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈出制度并轨的决定性一步；在此基础上，完善相关政策实现养老保险制度的可持续发展。养老金“双轨制”并轨的经验表明：“双轨制”并轨路径内在地遵循着从制度并轨到待遇并轨的时序模式。养老金“双轨制”本身就蕴含公私两个部门间养老保险制度比较的视域，在当前全国各地积极制定符合本地区机关事业单位养老保险制度方案，推进机关事业单位养老保险制度改革，养老金“双轨制”并轨成为必然趋势的背景下，在把握养老金“双轨制”并轨的时序模式的基础上，从业已运行20多年的企业养老保险制度与当前出台的机关事业养老保险制度对比的角度，评论当前的机关事业单位养老保险改革在何种意义上实现了养老金“双轨制”的并轨，对推进和完善当前机关事业单位养老保险制度改革有着重要的实践意义。
一、养老金“双轨制”并轨的时序模式：从制度并轨到待遇并轨的有效制度建设
不断扩大的养老金待遇是引起人们对养老金“双轨制”诟病的导火索，也引起了学界的广泛关注。学界对养老金“双轨制”的研究，主要从劳动力市场的统一、实现社会公平正义、提高社会治理能力和治理现代化的角度论证实现养老金“双轨制”并轨的必要性；从制度目标理念、筹资模式、资金管理及运营方式、养老保险基金统筹层次、覆盖率状况、财政负担状况、养老金待遇标准、参保者单位缴费负担等八个指标来论述机关事业单位与企业养老保险制度在起点公平、过程公平以及结果上的不公平。养老保险“双轨制”的起源与改革；我国双轨制演变的历程和与市场经济体制改革之间的互动逻辑；养老金“双轨制”下导致待遇差产生的制度、调整政策、资金来源、体系的不完善和政治因素；在实现双轨制并轨的路径上，郑功成认为，“双轨制”的并轨应该分三步走，第一步是尽快为机关事业单位建立公职人员基本养老保险制度，让其工作人员承担缴费义务，实行统账结合的财务机制，实现与企业职工义务平等与财务机制统一的目标；第二步是对待遇进行结构分解，用双层结构替代单一层次，逐步降低机关事业单位工作人员基本养老金，使之与企业基本养老金待遇相近；第三步是实现机关事业单位与企业职工养老金计发办法一样的机制。这些研究对推进养老金“双轨制”并轨改革有着重要意义，然而学界却较少论及养老金“双轨制”并轨的时序模式，就是实现养老金并轨制度建设的先后顺序以及制度建设内容间的逻辑关系。养老金“双轨制”本身就蕴含着制度和待遇两个层面的不公正，首先，在养老保障制度上，机关事业单位采取传统的财政供养型退休金制度，而企业则采取单位与个人缴费型的现代养老保险制度；其次，在养老待遇方面，在不同养老制度逻辑作用下，机关事业单位和企业单位人员享受着不同的养老金待遇。养老制度不公是引起待遇不公的根本性原因，待遇不公是制度不公的表征，制度和待遇不公正是养老金“双轨制”的一个问题的两个层面。相应地，养老金“双轨制”的并轨也必然包含制度并轨和待遇并轨两个层面和阶段，养老金“双轨制”并轨必须通过有效制度建设，消解导致不同待遇差距的制度性因素，破除机关事业单位传统的财政供养型的退休金制度，建立起与企业相同的现代养老保险制度，解决规则不同问题，实现制度并轨；在此基础上对机关事业单位与企业职工养老金待遇再进行结构性调整，最终实现待遇的并轨。从时序模式的意义上讲，养老金“双轨制”并轨就是从制度并轨到待遇并轨的有效制度建设过程，必须妥善处理好制度和待遇之间的关系，制度并轨是前提和保障，待遇并轨是导向和目的。自2005年以来，国家连续11年以10%的增长率提高企业退休人员养老金的替代率，双轨制下的养老金待遇差有所缩小，从2005年前后的2.0倍下降到2013年的1.4倍。然而，在当前经济发展进入新常态，人口老龄化问题日益严重的情况下，不改变机关事业单位传统的财政供养型退休金制度，不实现制度并轨，单纯利用行政手段提高企业职工养老保险替代率，忽视了养老保险水平正常增长的因素，严重影响了养老保险制度的稳定可持续性，也仍然不能解决人们对机关事业单位人员不用承担缴费义务而享受较高待遇的制度诟病，同时也造成了机关事业单位人员对企业人员的攀比。2008年上海等五省市开展事业单位养老制度改革试点工作，在缺少待遇的补偿机制的条件下，试图在事业单位建立起与企业职工相同的养老保险制度，单纯简单实现制度并轨而不妥善处理待遇问题，违背了福利刚性原则，割裂了待遇和制度之间的联系，改革缺少制度的有效性，同样也无法解决养老金“双轨制”的问题。2015年机关事业单位养老保险制度改革方案出台后，饱受人们诟病的养老金“双轨制”问题似乎得以解决，公共部门享有养老金特权的历史一去不复返了。有效制度供给是保证制度目标实现的前提。养老金“双轨制”本身就蕴含着比较的研究视域，2015年出台的机关事业单位养老保险改革方案与业已运行20多年企业职工养老保险制度在制度和待遇两个维度的相同与不同之处，是养老金“双轨制”能否实现并轨的重要指标，集中体现了当前改革在何种意义上实现了养老金“双轨制”的并轨。
二、核心制度并轨——当前机关事业单位养老保险改革与企业养老保险制度相同点
通过比较发现，2015年出台的机关事业单位养老保险改革方案在制度模式、缴费机制、个人账户规模、视同缴费年限、养老保险待遇计发、养老保险转移接续办法、待遇发放形式、基金管理方式、养老保险体系等方面与企业职工养老保险制度安排相同。第一，在制度模式上，两者都采用了社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险模式，2015年改革方案明确提出了要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，单位和个人要承担养老保险费的缴费义务，以此消解机关事业单位人员不用承担缴费义务却享受较高待遇的传统财政供养型的退休金制度。第二，在缴费机制上，两者都采取了单位和个人共同负担基本养老保险费的方式；并且在基本养老保险费率上，单位和个人缴纳的比例都相同，分别为单位工资总额的20%和本人缴费工资的8%；在缴费基数上，两者都是按照所在地上年度在岗职工平均工资的60%保底，300%封顶。第三，在个人账户规模上，两者都是按照个人缴费工资基数的8%纳入到个人账户，全部由个人缴费形成。第四，在基本养老金待遇计发办法方面，两者都采取了相同的计发办法。基本养老金由基础养老金+个人账户养老金构成，有视同缴纳年限的，再加上过渡性养老金。第五，在视同缴纳年限计算上，2015年出台的方案与企业职工养老保险视同缴纳年限一样，都是在建立个人账户前符合规定的工作年限为视同缴纳年限。第六，在转移接续办法上，两者采取相同的转移接续办法，个人账户储存额全部转移，统筹基金转移12%。第七，在影响待遇的变量上，在统账结合的养老保险制度下，两者也实现了影响基本养老金待遇水平的变量趋于一致：退休时所在地上年度在岗职工平均工资水平；个人缴费年限；历年来实际缴费水平；个人工作年限。第八，在待遇发放形式上，两者都采取社会化发放形式，由社会保险经办机构通过银行、邮局网点发放。第九，在基金的管理方式上，两者都采取收支两条线的管理方式。第十，在养老保险体系上，两者都建立了三大支柱，即由基本养老金+补充养老金+个人储蓄。2015年出台的机关事业单位养老保险制度改革，正是通过上述十个方面与企业养老保险制度相同制度安排，使得机关事业单位工作员确立了现代养老保险理念和承担缴费义务的意识，国家财政角色由原来作为退休费保障者转变为养老保险缴费者，实现了对传统财政供养型退休金制度的部分消解，统账结合的社会养老保险制度雏形正式建立起来，实现了与企业养老保险核心制度的并轨。
三、当前机关事业单位养老保险改革与企业养老保险制度不同之处
养老金“双轨制”的并轨最为根本的是实现待遇的并轨，除了上述相同点的制度安排，通过对参保范围、缴费工资基数、过度系数、职业年金等影响养老金待遇的具体指标比较分析，可以发现2015年出台的机关事业单位养老金改革方案与企业养老保险制度存在不同。第一，在参保范围上，此次机关事业单位养老保险改革严格按照机关事业单位编制管理规定确定参保人员范围，人员参保范围是机关事业单位的编制内人员，参保单位是机关单位、参公事业事业以及分类改革确定为公益一类和公益二类的事业单位，确定转企的事业单位将参加企业养老保险；此次参保范围是以人员身份来界定，而企业养老保险参保范围是与用人单位建立劳动关系的企业职工，在参保范围上也烙上明显的体制内外差别的“双轨制”印记。第二，在缴费工资基数上，机关事业单位缴费基数是按照职务和职级确定的工资项目来确定缴费基数，一般包括基本工资、津补贴等项目，事业单位一般为绩效工资，机关单位为津补贴，因此，机关事业单位养老保险缴费基数高低受工资福利政策的影响较大；而企业职工养老保险是以现有实发数，全口径纳入到缴费基数范围内，受企业的经济效益影响较大。第三，视同缴纳年限的时间不同，此次机关事业单位养老保险是以2014年9月30日为时间节点，而企业职工养老保险以1995年12月31日为时点，从这点可以看出，机关事业单位养老保险改革滞后企业养老保险改革近20年。第四，视同缴纳指数上不同，机关事业单位养老保险视同缴纳指数是根据退休时的职务职级来确定对应的视同缴纳指数，人社部授权各地区制定符合各地实际的各类人员视同缴纳指数表；与机关事业单位养老保险不同，企业养老保险则统一规定为1。第五，养老保险费用征收上，机关事业单位与企业虽然都由社保经办机构核定，但却分别建账管理。机关事业单位养老保险基金单独建账，并且明确了基金管理的为省级统筹，建立以省级为统筹的基金池，与企业职工养老保险基金分别管理使用，并纳入财政专户管理。第六，关于过渡期，2015年机关事业单位养老保险改革为了保证新老制度的平稳过渡，待遇不降低，设定了10年的过渡期，并且明确：过渡期内实行新老待遇计发办法对比，保低限高；而企业养老保险改革没有设立过渡期。第七，在补充养老保险上，2015年机关事业单位养老保险改革强制建立了职业年金制度，在缴纳比例上，单位缴纳8%，个人缴纳4%；而企业养老保险的企业年金，是非强制性的，是企业根据经济效益自愿建立，并且现行2004年制定的《企业年金试行办法》规定在缴费额度上规定不超过工资总额的1/12，2016年6月人社部起草的《企业年金规定（征求意见稿）》中，下调了企业年金缴纳的上限，将企业缴纳上限由上年度职工工资总额的“十二分之一”调整为8%，将企业和职工个人缴费之和的上限由“六分之一”调整为12%，并且明确了具体缴费比例由企业和职工协商确定。虽然这一调整实现了企业年金与职业年金在缴费比例的一致，但是由于企业年金在企业根据经济效益基础上自愿建立，覆盖面也极其有限，并且主要集中在国有垄断性行业，据人社部数据显示，截至2014年第三季度全国参加企业年金的职工人数为2200多万人。据此测算，缴纳企业年金的企业员工，占全国城镇就业人员的比例不足6%，这势必会导致在养老待遇上新的不平衡。第八，在待遇统筹项目上，机关事业单位人员去世后的相关待遇，比如丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助等待遇，由单位支付，并且在社会统筹的养老金待遇之外，一些奖励性的补贴、一次性退休补贴、以及符合相关政策的其他待遇，仍然由单位支付；而企业养老保险丧葬费和抚恤金全部由统筹基金支付，并且企业职工退休后不存在由单位发放的项目。可见，机关事业单位养老保险并未真正实现独立于机关事业单位之外，实现由单位保障向社会保障的转变。通过以上具体影响养老金待遇的制度安排，实现了机关事业单位人员仍然享受着比企业职工较高的养老金待遇，因此，2015年机关事业单位养老保险制度改革，由于养老保险制度的不完善，仅仅在核心制度上实现了并轨，在养老金待遇方面存在明显的单位保障的特征，以致在养老金待遇上并未实现并轨，养老金“双轨制”问题仍将继续存在。2016年，人社部、财政部印发了《关于2016年调整退休人员基本养老金的通知》，明确从2016年1月1日起，为2015年底前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业和机关事业单位退休人员提高基本养老金水平，规定总体调整水平为2015年退休人员人均基本养老金的6.5%左右，以期实现机关事业单位首次和企业同步上调基本养老金待遇，以此来避免不同群体在养老金待遇方面的相互攀比。当前各地机关事业单位养老保险制度改革尚处于参保登记、分批次参保、新旧养老制度处于破与立的过渡阶段，制度尚未完全并轨，甚至诸如中央层面的单位事业单位分类改革、绩效工资改革等配套改革措施尚未完成的情况下，同步调整养老金待遇，违背了从制度到待遇并轨的时序，同时，在现有机关事业单位与企业职工之间养老金待遇仍然存在差距的情况下，同步调整养老金待遇，只能使得现有差距继续扩大，而不能解决养老金待遇差距问题。基于此，当前实现养老金“双轨制”并轨的政策着力点，应该注重完善工资制度、人事制度、基金投资运营以及不同制度间衔接等配套措施，尽快在机关事业单位建立起完善的统账结合的养老保险制度，为实现待遇并轨打下坚实的基础。
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[9]机关事业单位强制职业年金企业年金覆盖不足6%.
作者：徐静 单位：中国水产科学研究院长江水产研究所
