一、调整教育发展政策，为促进老区农村义务教育均衡发展提供政策保障
义务教育属于社会公共事业，政府为了保证义务教育的良性发展、社会价值的合理分配，就必须制定出相应政策，对公共教育资源进行合理的配置。因此，充分发挥国家政策的导向功能，不断调整教育政策，推进义务教育的均衡发展，是党和国家的英明决策。早在２００５年５月，教育部就下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出了推进义务教育均衡发展的六项任务。２００６年《义务教育法》修改时，又明确把义务教育均衡发展写进了《义务教育法》。２００７年党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出了促进义务教育均衡发展的目标。２０１０年７月国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０）》中进一步指出，推进义务教育均衡发展是一项战略性任务。这些方针政策的频频出台，为老区义务教育的均衡发展提供了政策支持与保障。然而长期以来，由于受历史、自然、区位和政策等因素的影响，老区义务教育的发展面临着多重困境和尴尬的局面，城乡差距、地区差距、校际差距非常明显，非均衡发展的现象尤其严重。因此，要认真分析和研究革命老区农村义务教育发展中的非均衡现象，找出其中的政策原因，充分考虑老区人民为中国革命做出的巨大贡献，依据教育投入向革命老区、民族地区与贫困山区适当倾斜的政策，制定出促进老区农村义务教育均衡发展的具体有利政策。首先，要积极贯彻和全面落实党中央、国务院及教育部等部门关于推进义务教育均衡发展的方针政策，特别是要严格贯彻执行与落实今年教育部出台的几个专项政策。如《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》与《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的指导意见》，因地制宜专门制定“老区农村义务教育均衡发展督导评估办法”，使老区农村义务教育均衡发展有国家政策的支持与保障。其次，要通过重点投入、加大帮扶、加强督导、实施问责、重点高中招生名额合理分配等方式全方位、多层次、宽领域推进老区农村义务教育均衡发展。特别是要适当提高老区农村义务教育资金的投入比重，加大对老区义务教育阶段教育技术的投入与改造，使老区农村义务教育均衡发展在资金、技术等方面有政策扶持。再次，要积极响应和全面落实教育部等部门关于推进义务教育均衡发展的方针政策中关于加强与完善师德、师风与师资建设的内容。通过观看老区人民为中国革命做出巨大牺牲的警世资料、影视与图片，加强老区农村学校师德师风建设。同时全面提升与重点优化老区农村义务教育学校师资结构、加速老区农村义务教育阶段急需专业的教师培养、着重提高老区从事义务教育教师地位、极力改善他们的生活工作环境与福利待遇，使老区农村义务教育均衡发展有人才保障。
二、深化中考招生考试制度及教育人事制度等改革，为促进老区义务教育均衡发展提供制度保障
“制度是影响现代社会和现代人生存与发展的重要资源，是支配现代社会运行的根本而又优先的力量。”因此，制度的设计与制定必须要考虑到制度本身的合理性，否则必将使社会公共秩序无法良性运行，公平正义偏离方向，甚至酿成大错。尤其是老区农村义务教育均衡发展的制度设计、制定与实施，必须充分考虑到老区农村义务教育发展的复杂性、特殊性、基础性、普及性与公共性。鉴于此，老区的各级政府更要明确自己的责任重大、任务艰巨，更要把推进义务教育均衡发展作为公共服务的重要职责和一项重大民生工程来对待，把推进义务均衡发展列入老区经济社会发展规划。通过深化老区农村义务教育阶段中考的招考制度及教育人事制度等方面的改革，为义务教育均衡发展提供切实的制度保障。首先，要以升学制度为导向，改革中考招生考试制度。重点高中的招生名额应依据各初级中学的报考人数平均分配，避免薄弱学校与优质学校起点不一样、享受的教育教学资源不一样而录取标准要统一的不公平竞争。河南省新郑市从１９９７年开始实行的“给初中分配名额，为高中均分生源”的改革，就是其中成功的例子。［４］同时还要明令禁止重点高中额外招收“高价生”、“择校生”，从而在升学制度的层面保障老区农村初中学生不因起点不公平而再遭遇终点不公平的待遇。其次，要严格规范县域内城镇中小学教师的工资福利待遇，保障老区农村中小学教师工资福利待遇处于同等水平。对长期扎根于老区农村中小学任教的教师要在津贴与职称评定等方面给以特殊照顾与必要的倾斜。再次，合理定位、科学决策老区农村中小学布局调整的规模、层次和速度，实行县域内城乡统一的义务教育学校建设标准、教职员工编制标准、教职员工资标准和公用经费标准，适当向老区农村学校特别是薄弱学校倾斜。第四，强化县域内优秀校长、教学名师、骨干教师、紧缺专业教师轮岗制，硬化城镇教师在职称评定、晋职晋升时必须要有三年以上农村薄弱学校工作经历的制度。事实上，我国已有不少地方进行过教师交流轮换的成功案例。还有各种柔性交流的方式，例如山东潍坊、四川成都等一些地方建立了城乡学校发展共同体或教育联盟。［４］这些制度均可为老区义务教育的均衡发展提供借鉴。最后，极力争取中央财政、省财政、市县财政的大力支持。迅速启动老区农村边远艰苦地区学校教师周转宿舍、留守儿童及走读困难学生的食堂与寝室建设，同时争取人事部门的支持，配备相应的后勤人员专职负责老区学校留守儿童及走读困难学生的食宿问题。此外，还要完善国家对优秀教师的表彰制度，特别是对长期扎根于革命老区、民族地区、贫困山区等条件艰苦的地方，任劳任怨、默默无闻奉献自己青春与热血的教师，政府应给予特殊奖励、设置专项津贴。
三、优化教育资源配置，为促进老区义务教育均衡发展提供资源保障
义务教育属社会公益事业，其均衡发展的主要内涵是合理、有效地配置教育资源，使区域内义务教育阶段的同类学校大体处于一个相对均衡的状态，以体现义务教育的公共性、普及性和基础性。然而，现阶段各地城乡中小学的教育资源尤其是优质的教育资源分配呈严重不均衡态势，已是不争的事实，从而导致了“择校热”逐年升温。老区由于区位因素与历史原因，教育资源更为紧缺，尤其是优质的教育资源奇缺，这个问题尤为突出。为了实现老区农村的义务教育均衡发展目标，提升老区有限公共教育资源的利用效率，保持义务教育均衡发展的动态效益，就必须统筹优化与合理配置区域内有限的教育资源。首先，要全盘考虑、科学定位、合理筹谋老区各农村中小学布局。因地制宜调整其规模、层次和发展速度，通过重组教学点、集中有限的教学力量办学、有条件的地方实施强校兼并弱校等措施，达到均衡配置师资、教学设备、图书、校舍、教学课件、教案等教育资源。推行县域内片区化管理，同一个片区内的不同中小学校之间实施教育资源共享制度。其次，努力寻求县市教育局电教室与电讯等部门的支持与帮助。针对老区农村义务教育学校先进的教学理念、教学方法、教学视频材料等教育教学资源难以获取的现状，通过搭建网络平台，实施现代远程教育工程，来推动优质数字化教育资源的共享，改善老区农村中小学校的教学生活条件，达到增加教育机会、提高教育教学质量和降低教育成本的三重目的。再次，规范县域内知名校长、骨干教师、特殊专业教师的轮岗制度。通过轮流任职或“循环授课”、优质学校与薄弱学校“捆绑式”发展、教学科研名师与老区农村中小学的教师建立“帮扶接带”等制度，使老区农村义务教育学校师资紧缺、名师与特殊专业教师奇缺的现状能有效得到缓解。最后，要继续强化老区农村学校校园安全工程、薄弱学校改造工程、农村寄宿学校寄宿设施改造工程、学生食堂等硬件设施。包括校舍、体育场地、师资、图书、教学仪器设备标准化设施，努力缩小城乡与校际中小学之间的办学硬件设施差距，让有限的教育资源少搞“锦上添花”的美事、多做“雪中送炭”的实事。
四、构建义务教育经费投入保障机制，为促进老区义务教育均衡发展提供财政保障
努力构建义务教育经费投入保障机制、推动教育优先发展战略，是深入贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，推动科学发展、建设人力资源强国的迫切需要，也是履行公共财政职能、完善基本公共服务体系的一项紧迫任务。保证义务教育投入经费逐年增长，满足老区农村义务教育均衡发展的迫切需求，无疑是当地实现义务教育均衡发展最为关键、最为棘手的现实问题。如果没有一个长期稳定而有强制性的财政保障，老区农村义务教育均衡发展战略目标的实现是很难奏效的。为此，各级政府、各有关部门必须深入切实贯彻党中央、国务院的教育投入政策，进一步提高认识，强化责任，切实采取有效措施，重点保障经济社会发展规划优先安排农村义务教育的投入、公共资源优先满足义务教育均衡发展的需要。首先，要强化落实教育经费法定增长机制。严格执行《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》等法律法规的相关规定及２０１０年７月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》明确提出了到２０１２年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到４％的目标。因此，各级政府在每年初安排公共财政支出预算时，必须采取有效措施，合理调整支出结构，妥善增加教育经费预算，优先保障农村义务教育的投入。其次，妥善安排与合理使用义务教育投入经费，切实提高教育经费的使用效益。要提高财政预算编制的科学性、准确性，提高预算执行效率，推进预算公开，全面推进教育经费的科学化精细化管理。坚持依法理财、民主理财、科学理财原则，严格执行国家财经管理的法律法规与制度。再次，依法加强财税收入征管制度，合理开拓义务教育经费来源渠道。如依照国务院的相关规定，从２０１０年１２月１日起，统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度，教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的３％征收。同时，各省（区、市）人民政府还可根据《中华人民共和国教育法》的相关规定和《财政部关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》（财综〔２０１０〕９８号）的要求，全面征收地方教育附加。地方教育附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的２％征收。此外，各级政府也可从土地出让收益中按比例计提教育资金。即从２０１１年１月１日起，各地区要从当年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额１０％的比例，计提教育资金。最后，强化管理基础工作和基层建设。要充分调动基层相关管理部门的职能作用，周密部署教育基础数据的收集、分析和信息化管理工作，完善义务教育经费支出标准，健全义务教育的学校财务会计和资产制度，规范学校的经济行为，防范学校的财务风险，使政府投放的教育资金能够最大限度地落到实处、发挥功效。
五、加快农村师资建设发展步伐，为促进老区义务教育均衡发展提供师资保障
２０１０年７月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０）》明确提出“造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”的战略目标。强调今后一段时期，国家将以农村教师队伍建设为重点，大力推进中小学教师队伍建设，尤其是民族地区、革命老区和薄弱地区的师资建设。这就为加快老区农村师资建设发展步伐提供了动力与政策支持。因此，创新老区农村义务教育学校教师补充机制，加快老区农村师资建设发展步伐，已是当务之举。首先，要加强老区农村义务教育学校现有校长和教师的培训力度。加快老区农村教师的培养力度，广泛实施中小学“百千万人才工程”，构建具有老区特色的中小学骨干教师、特殊专业教师的培养模式。加快推进县域内校长、教师交流工作，筹划实施“教育人才智力扶持革命老区计划”，加大老区农村义务教育学校教师资源合理配置力度。同时，借鉴教育部直属六所师范大学免费定向培养师范生的经验，在部分地方师范院校也因地制宜地为革命老区定向培养免费师范生，为老区农村学校培养大批“进得来、留得住、教得好”的优秀教师。其次，继续推进实施义务教育学校绩效工资制，切实提高教师工资福利待遇。初步建立多劳多得、优劳优得、少劳少得、不劳不得的收入分配激励机制。同时，鼓励各地在中央“特岗计划”的示范引导下，深入推进实施地方特岗计划。在老区农村学校加大实施“国培计划”和中小学教师全员培训力度，加强老区农村中小学全科教师与特殊专业教师的培养与培训力度，重点培养和补充一批革命老区急需的紧缺教师，从而不断完善老区农村教师补充的长效机制。再次，强化县域内中小学教师编制管理制度，逐步实行城乡统一的中小学编制标准。对老区农村学校的教师编制要给予特殊优惠与必要的倾斜政策，同时强化实施县域内城乡中小学之间和乡镇内中心小学与偏远村小之间的教师轮换制、急需专业教师分片授课制、骨干教师流动授课制、循环授课制。通过这些措施，可以有效缓解当前老区农村义务教育发展师资匮乏的现状，为义务教育均衡发展提供切实可行的师资保障。
六、制定义务教育均衡发展评估标准与督导机制，为促进老区义务教育均衡发展提供监督保障
制定义务教育均衡发展评估标准、建立政绩考核和评估验收机制，对于义务教育的均衡发展与素质教育的全面实施无疑能起到重大的督促作用，也可为促进老区义务教育均衡发展提供监督保障。因此，为规范义务教育均衡发展的方向与内容，推进与检查各地义务教育均衡发展的成效，不仅制定一个统一的衡量标准，同时还须明确政府责任，强化督导考核，为促进老区义务教育均衡发展提供强而有力的监督保障。首先，研究地方政府履行教育职责的评价办法。依据义务教育均衡发展的主要内容与指标体系，重点考核地方政府投入财力用于教育的比例、生均公用经费的拨款、标准化学校的合格率、教师的工资待遇、保障生活水平程度、留守儿童问题的解决程度、义务教育学校的班额、辍学率、教师资源配置、学生的民生状况、学校安全管理、规范办学行为等方面，把这十二项指标作为指标考核体系与义务教育均衡发展的主要内容。其次，要加强对县（市、区）义务教育均衡发展的考核力度，加强政府对区域义务教育均衡发展的规划统筹、经费保障和政策导向。同时，教育行政部门还要把握好义务教育均衡发展推进过程中的速度与效果，在等级评估、教育创新中关注区域内义务教育的均衡发展状况。再次，要明确政府责任，强化督导考核。要求各地级以上市、县（市、区）人民政府要把推进义务教育均衡发展作为一项重大战略性任务来对待，实施义务教育均衡发展本地区“一把手”问责制。把义务教育均衡发展状况作为各地级以上市、县（市、区）党政领导干部基础教育工作责任考核的重要内容，省教育督导室定期对各县（市、区）义务教育均衡发展状况进行督导检查，并公布检查结果。第四，强化督导评估，建立义务教育均衡发展激励机制。教育主管部门要成立义务教育均衡发展督导机构，定期开展义务教育均衡发展状况的监测评估，及时纠正区域内义务教育资源配置不当或校际差距过大的现象。各级教育行政部门要定期表彰义务教育均衡发展工作先进地区、通报后进地区。最后，针对老区农村义务教育均衡发展过程中的民生困境，要学习教育发达地区的经验，加快完善对老区农村家庭经济困难学生的资助体系。落实保障老区进城务工农民工随迁子女在异地平等接受义务教育的政策措施，建立老区农村留守儿童关爱服务体系，将老区农村残疾儿童少年义务教育全面纳入公共财政保障范围，保障老区农村适龄儿童少年均能平等地接受义务教育。同时，启动农村中小学“四项民生工程”，即家庭经济困难学生资助扩大工程、爱心营养餐工程、食宿改造工程、教师素质提升工程。扶持五类弱势群体教育，特别关注贫困家庭子女入学问题、流动人口子女入学问题、残疾儿童少年教育问题和少数民族学生的入学问题，关爱心理和行为有偏差、学业有困难的学生。［５］这样实实在在地把这些现实问题相应地纳入义务教育均衡发展评估标准与督导内容，才能把老区的教育公平真正落到实处，教育民生得到有效保障。
作者：涂平荣 聂火云 单位：宜春学院农村社会建设研究中心
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